Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2015 г. N 44-АПГ15-22 Об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Пермского края от 18 мая 2015 г. N 304-п "Об утверждении Порядка организации транспортного обслуживания населения и перевозки багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах и Порядка проведения отбора перевозчиков на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок и багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2015 г. N 44-АПГ15-22

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Шадрина Н.Н., Митрофановой Г.А., Кустова В.В., Ефремова В.Д., Милютиной Т.A., Бобрина Ю.В., Мухтасарова X.И., Харасова Ф.М., Сидорова А.С., Волковой И.А., Бояршиновой Ф.Р., Седова А.Н., Кононенко Ю.И., Попова П.А., Швецова С.Б., Кожокарь В.В., Мансуровой Е.И., Соромотина М.А., Душенькина В.Г., Ведерникова С.М., Негодяева Ю.С., Леханова М.В., Введенских А.Г., Сыресина В.В., Куреленок A.A., Андриевской А.В., Зориной Р.Ф. МУП "Верещагинское АТП", ООО "Компания "Ваш попутчик", ОАО "Кунгурская АК 1597", ООО "ЛАТП-Капитал", ООО "Уралавто", ООО "Междугородные автобусные перевозки", ООО "Пермские автобусные линии", МУП "Куединское АТП", ООО "Бизнес-Д", Частинское МУПАП, МУП "Очерское АТП", Оханское МУПАП, ООО "Компас", МУП "Автотранспортник", Копылова А.В., ООО "AB-Реал", ООО "АВ-Север", ООО "AB-Запад", ООО "AB-Юг", ООО "AB-Транс", ООО "Альянс", ООО "Пегас" о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Пермского края от 18 мая 2015 г. N 304-п "Об утверждении Порядка организации транспортного обслуживания населения и перевозки багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах и Порядка проведения отбора перевозчиков на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок и багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах" по апелляционным жалобам ООО "Компания "Ваш попутчик", ОАО "Кунгурская АК 1597", Оханское МУПАП, Волковой И.А., Бояршиновой Ф.Р., Соромотина М.А., Андриевской А.В., Негодяева Ю.С., Леханова М.В., Введенских А.Г., Сыресина В.В., Шадрина Н.Н., Кустова В.В., Ефремова В.Д., Бобрина Ю.В., Мухтасарова Х.И., Харасова Ф.М., Попова П.А., Ведерникова С.М. на решение Пермского краевого суда от 4 сентября 2015 г. о частичном удовлетворении заявленных требований.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя ООО "Пермские автобусные линии" и ООО "Междугородние автобусные перевозки" Трофимова В.А., объяснения представителей ООО "Компания "Ваш попутчик", ОАО "Кунгурская АК 1597", Оханское МУПАП, Волковой И.А., Бояршиновой Ф.Р., Соромотина М.А., Андриевской А.В., Негодяева Ю.С., Леханова М.В., Введенских А.Г., Сыресина В.В., Шадрина Н.Н., Кустова В.В., Ефремова В.Д., Бобрина Ю.В., Мухтасарова Х.И., Харасова Ф.М., Попова П.А., Ведерникова С.М. - Гилёвой М.Д., поддержавших доводы апелляционных жалоб, объяснения представителя Министерства транспорта Пермского края Молодых Д.В., возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и частью 2 статьи 4 Закона Пермского края от 12 октября 2006 г. N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" постановлением Правительства Пермского края от 18 мая 2015 г. N 304-п (далее - Постановление N 304-п) утверждены Порядок организации транспортного обслуживания населения и перевозки багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах (далее - Порядок организации транспортного обслуживания) и Порядок проведения отбора перевозчиков на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок и багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах (далее - Порядок проведения отбора).

Постановление N 304-п опубликовано 25 мая 2015 г. в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 20, вступило в силу через 10 дней после дня его официального опубликования, за исключением пункта 4, который вступал в силу с 1 ноября 2015 г.

Пунктом 3.4 названного постановления предписано до 1 ноября 2015 г. провести отбор перевозчиков и заключить договоры на осуществление пассажирских перевозок и багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах.

Понятия, используемые в Порядке организации транспортного обслуживания, содержатся в пункте 1.2, в абзацах шестом-девятом которого содержатся разъяснения, что такое единая база данных учёта проезда на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах (далее - Единая база), Единый центр управления комплексом пассажирских перевозок на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах (далее - Единый центр), маршрутная карточка, начальный и (или) конечный остановочный пункт на маршруте.

Согласно пункту 2.1.1 названного порядка инициаторами открытия маршрутов выступают органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края на основании обращений перевозчиков, граждан, Единого центра, иных заинтересованных лиц.

В соответствии с абзацем третьим проекты схемы маршрута по установленной в приложении форме и расписания (графика) по форме, утверждённой Уполномоченным органом, должны быть согласованы помимо органов, перечисленных в этой норме, с Единым центром, который согласовывает включение маршрута в расписание (график) и расчёт предполагаемого пассажиропотока в порядке, установленном Уполномоченным органом.

Изменение маршрута, утверждённого Уполномоченным органом в установленном порядке, осуществляется на основании заявлений органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края или Единого центра в случае необходимости изменения маршрута менее чем на треть протяжённости маршрута в километрах от начальной до конечной точки (пункт 2.2)

Пункт 2.2.2 регламентирует порядок заключения дополнительного договора и в абзаце втором предусматривает, что в случае если перевозчик отказался от заключения дополнительного соглашения или не явился для подписания дополнительного соглашения, Договор расторгается в установленном Договором порядке. Уполномоченный орган объявляет отбор перевозчиков в соответствии с Порядком проведения отбора в течение 10 рабочих дней со дня расторжения Договора. На время проведения отбора Уполномоченный орган заключает временный договор по изменённому маршруту в соответствии с разделом V Порядка проведения отбора.

Условия и порядок изменения расписания (графика) содержатся в пункте 2.4 Порядка организации транспортного обслуживания, участником которого является Единый центр.

В случае если перевозчик отказался от заключения дополнительного соглашения к Договору и дальнейшего осуществления перевозки по измененному расписанию (графику) или не явился для подписания дополнительного соглашения к Договору, расторжение Договора, проведение отбора перевозчиков и заключение временного договора осуществляются в порядке, предусмотренном абзацем вторым пункта 2.2.2 названного порядка (абзац четвёртый).

Пункт 2.6 устанавливает запрет на осуществление пассажирских перевозок и багажа на маршрутах без заключённого между перевозчиком, Уполномоченным органом и Единым центром трёхстороннего договора, а также без выданных Единым центром маршрутных карточек.

В силу предписаний, содержащихся в пункте 3.1, инициаторами закрытия маршрутов выступают УГАДН, ГИБДД, органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края, Единый центр, о чём согласно пункту 3.5 Уполномоченный орган уведомляет УГАДН, ГИБДД, Единый центр в срок не позднее двух рабочих дней со дня издания приказа о закрытии маршрута.

Пункт 3.8 предусматривает, что Единый центр проверяет соблюдение перевозчиками условий договора, схемы маршрута, расписания (графика) и еженедельно по вторникам отправляет отчёты по выявленным нарушениям со стороны перевозчиков в адрес Уполномоченного органа.

В случае неисполнения в установленный срок требования об устранении выявленных нарушений, перевозчик включается в реестр недобросовестных перевозчиков в порядке, утверждаемом Уполномоченным органом, который осуществляет ведение реестра недобросовестных перевозчиков (абзац второй пункта 3.10).

Порядок проведения отбора имеет раздел II, определяющий условия организации и проведения отбора, который содержит пункт 2.2 устанавливающий в пунктах 2.2.1-2.2.3 требования, которым должен соответствовать перевозчик, для участия в отборе.

Так, пункт 2.2.2 предусматривает в качестве одного из условий наличие у перевозчика требуемых транспортных средств, прошедших государственный технический осмотр, по типам и маркам транспортных средств, в количестве не меньшем, чем указано в документации по отбору.

Согласно пункту 2.6 в заявках не могут быть указаны транспортные средства, используемые на других маршрутах (краевых, районных, поселенческих, межмуниципальных, межсубъектных), либо заявленные в другом лоте на другие маршруты.

Раздел V Порядка проведения отбора регулирует вопросы заключения договора, временного договора.

Пункт 5.3 определяет содержание договора, а также существенные условия обязательств со стороны перевозчика:

организовать и вести учёт пассажиропотока путём представления информации обо всех проданных билетах (в том числе проданных при помощи электронной системы оплаты) не реже одного раза в сутки в Единую базу в адрес Единого центра (пункт 5.3.1.4);

предоставлять льготный проезд на маршрутах по социальным проездным документам (электронным социальным проездным документам) лицам - получателям дополнительных социальных услуг при обращении в кассы автовокзалов, автостанций и иных пунктов продажи билетов (в том числе проданных при помощи электронной системы оплаты), а также непосредственно в пути следования транспортного средства по маршруту при приобретении билетов (в том числе проданных при помощи электронной системы оплаты) в салоне автобусов (5.3.1.5);

продажа билетов на маршруты осуществляется исключительно через Единую базу (5.3.1.7);

продажа билетов на маршруты осуществляется исключительно через Единую базу (5.3.2.3).

Критерии оценки заявок перевозчиков перечислены в приложении к Порядку проведения отбора, предусматривая в качестве таковых:

- оснащение транспортных средств специальными устройствами, предназначенными для отображения и (или) проверки информации на электронном социальном проездном документе (электронной социальной карте) для оперативного контроля за правомерностью проезда пользователя на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщений (валидатор) из расчёта за каждую транспортную единицу (1),

- год выпуска подвижного состава (2.1),

- экологические показатели из расчёта на каждую транспортную единицу (2.2),

- наличие претендента (перевозчика) в реестре недобросовестных перевозчиков из расчёта на каждую единицу транспортных средств, заявленных в отборе (3).

Административные истцы, являющиеся индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в сфере автобусных пассажирских перевозок на территории Пермского края, обратились в суд (с учётом уточнённых требований) с заявлением о признании недействующими приведённых выше правовых предписаний Постановления N 304-п, Порядка организации транспортного обслуживания, а также о признании недействующим в полном объёме Порядка проведения отбора.

В обоснование заявленных требований административные истцы указывали, что оспариваемые нормы противоречат гражданскому законодательству, положениям Федеральных законов от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также приняты Правительством Пермского края с превышением имеющихся у него полномочий.

По мнению административных истцов, оспариваемыми положениями Единому центру незаконно фактически переданы функции органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возлагаются на перевозчиков не предусмотренные федеральным законодательством дополнительные обязательства, ограничивающие предпринимательскую деятельность, они исключены из числа инициаторов открытия маршрутов, их изменения и закрытия.

Решением Пермского краевого суда от 4 сентября 2015 г. заявленные требования удовлетворены частично.

Признан недействующим с 14 июля 2015 г. пункт 3.4 Постановления 304-п, с момента принятия оспариваемого нормативного правового акта признаны недействующими:

абзац второй пункта 3.10 Порядка организации транспортного обслуживания;

пункт 2.2.2 Порядка проведения отбора в той части, в которой предусмотрено наличие у перевозчика в целях участия в отборе требуемых транспортных средств по маркам;

пункт 3 Критерий оценки заявок перевозчиков, являющихся приложения к Порядку проведения отбора;

пункт 4 названных критерий в той части, в которой не предусмотрен период времени, в течение которого факт признания претендента (перевозчика) уклонившимся от заключения договора в соответствии с Порядком проведения отбора учитывается при оценке заявок перевозчиков.

В остальной части в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционных жалобах административных истцов ставится вопрос об отмене судебного решения в части отказа в удовлетворении требований ввиду неправильного применения судом норм материального и процессуального права и вынесении нового решения об удовлетворении заявления.

Относительно апелляционных жалоб от прокурора, Правительства Пермского края поступили возражения о несостоятельности их доводов и законности решения суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административные истцы, а также представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю, Правительства Пермского края, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае не явились.

На основании части 3 статьи 150 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым судебное постановление оставить без изменений.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, правильно признал недействующими пункт 3.4 Постановления 304-п, абзац второй пункта 3.10 Порядка организации транспортного обслуживания, пункт 2.2.2 Порядка проведения отбора в той части, в которой предусмотрено наличие у перевозчика в целях участия в отборе требуемых транспортных средств по маркам, пункты 3 и 4 Критерий оценки заявок перевозчиков, являющихся приложения к Порядку проведения отбора, а также обоснованно признал несостоятельными требования в остальной части и законно отказал в их удовлетворении, установив, что остальные оспариваемые предписания приняты в пределах предоставленных полномочий, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, законные права и интересы административных истцов не нарушают.

Выводы суда согласуются с нормами законодательства, регулирующего отношения в сфере пассажирских перевозок.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

По названным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 этой же статьи).

Во исполнение предписаний федерального законодателя Правительством Пермского края принято Постановление N 304-п, как правильно установил суд, в пределах имеющихся у него полномочий.

При этом суд первой инстанции правомерно исходил также из правовых положений Закона Пермского края от 12 октября 2006 г. N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края".

Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ), вступившего в законную силу со дня официального опубликования 14 июля 2015 г. (за исключением статей 4-32, 36-38, вступающих в силу с 11 января 2016 г., и статей 33-35, 40, вступающих в силу по истечении одного года после дня официального опубликования закона), отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные Гражданским кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами, регламентирующими отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 поименованного федерального закона).

Поскольку положения главы 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ об организации регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам не вступили в силу, суд первой инстанции правомерно констатировал, что субъект Российской Федерации имел право осуществить правовое регулирование вопросов, не урегулированных названным федеральным законом и нормативными правовыми актами, указанными в части 1 статьи 2 этого закона, в силу чего оспариваемые положения не могут быть проверены на соответствие требованиям главы 3 названного федерального закона.

Суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемых норм, касающихся Единого центра, правильно не усмотрел оснований для признания их недействующими, поскольку Единый центр властными полномочиями не обладает, выполняет отдельные функции, необходимые для организации органами государственной власти Пермского края системы транспортного обслуживания, предусматривающей меры по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению, обеспечению безопасности пассажирских перевозок.

Позиция суда подробно и аргументировано изложена в решении суда, содержит обоснование соответствующими нормами федерального законодательства.

Суд первой инстанции правомерно не усмотрел несоответствия законодательству, имеющему большую силу, оспариваемых норм, регламентирующих порядок открытия маршрутов, их изменения и закрытия, изменения расписания (графика), сделал верное суждение о том, что перевозчики не исключены из процесса открытия маршрутов, так как могут реализовать указанное право путём обращения к инициаторам открытия маршрутов - в органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края.

Обоснованно суд первой инстанции отклонил довод административных истцов о незаконности положений о маршрутной карточке, поскольку субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

При этом суд правильно исходил из того, что проверка соответствия транспортных средств на маршрутах техническим требованиям с последующей выдачей маршрутной карточки направлена на решение вопросов обеспечения регулярного транспортного сообщения в Пермском крае и организацию дорожного движения, обеспечивает защиту жизни, здоровья граждан и их имущества, согласуется с положениями статей 1-3 и 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", предоставляющего органам государственной власти субъектов Российской Федерации право на участие в разработке и проведении мероприятий по организации дорожного движения.

Сопоставив содержание пунктов 2.2.2 и 2.4 Порядка организации транспортного обслуживания, регулирующих вопросы расторжения договора на осуществление пассажирских перевозок, с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к верному заключению об отсутствии противоречий между ними и законодательством, имеющим большую юридическую силу, поскольку приведённые нормы содержат ссылку на расторжение названного договора в установленном этим договором порядке.

Правомерно суд первой инстанции признал несостоятельным утверждение административных истцов о том, что правовые предписания, содержащиеся в Порядке проведения отбора противоречат Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку оспариваемые положения направлены в том числе на обеспечение безопасности дорожного движения при осуществлении регулярных пассажирских перевозок и не нарушают прав заявителей на осуществление предпринимательской деятельности в силу того, что не препятствуют участвовать в отборе перевозчиков, с которыми может заключаться договор на осуществление регулярных пассажирских перевозок.

Мотивы, по которым суд пришёл к такому выводу, исчерпывающим образом изложены в решении суда, основываются на правильном толковании норм приведённого в решении федерального законодательства.

Судебная коллегия не может не согласиться с позицией суда об отсутствии в настоящее время оснований для признания противоречащими Федеральному закону от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ положений Порядка организации отбора в той мере, в которой он не предусматривает возможность подачи одной заявки на участие в отборе несколькими перевозчиками, действующими по договору простого товарищества, а также абзацев восьмого и девятого пункта 1.1 Порядка организации транспортного обслуживания, содержащих понятия маршрутной карточки и начального и (или) конечного остановочного пункта на маршруте, которые ранее в федеральном законодательстве не применялись.

Согласно части 10 статьи 39 приведённого выше федерального закона в течение ста восьмидесяти дней со дня его официального опубликования (то есть с 14 июля 2015 г.) органы государственной власти субъектов Российской Федерации приводят законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в соответствие с положениями данного федерального закона. До приведения в соответствие с положениями поименованного федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации действуют в части, не противоречащей этому федеральному закону.

Поскольку установленный федеральным законодателем срок для приведения Постановления N 304-п в соответствии с положениями Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ не истёк на момент вынесения обжалуемого судебного постановления, отсутствовали правовые основания для признания недействующими названных выше норм регионального нормативного правового акта.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административных истцов в суде первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, они основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не могут повлечь отмену законного решения суда.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 4 сентября 2015 г., оставить без изменения, апелляционные жалобы ООО "Компания "Ваш попутчик", ОАО "Кунгурская АК 1597", Оханское МУПАП, Волковой И.А., Бояршиновой Ф.Р., Соромотина М.А., Андриевской А.В., Негодяева Ю.С., Леханова М.В., Введенских А.Г., Сыресина В.В., Шадрина Н.Н., Кустова В.В., Ефремова В.Д., Бобрина Ю.В., Мухтасарова Х.И., Харасова Ф.М., Попова П.А., Ведерникова С.М. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.