Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2015 г. N 44-АПГ15-21 Решение суда о признании недействующей статьи 7.4 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 г. N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2015 г. N 44-АПГ15-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующей статьи 7.4 Закона Пермского края от 6 апреля 2015 г. N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Пермского края и Губернатора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 7 сентября 2015 г., которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Главного Управления Министерства внутренних дел России по Пермскому краю Городиловой Е.В., возражавшей против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Пермского края от 6 апреля 2015 г. N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае" (далее - Закон Пермского края N 460-ПК) опубликован 9 апреля 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 13 апреля 2015 г. в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 14.

Статьёй 7.4 Закона Пермского края N 460-ПК предусмотрена ответственность за семейно-бытовое дебоширство.

Так, в соответствии с частью 1 указанной статьи семейно-бытовое дебоширство, то есть совершение в отношении членов семьи в месте её проживания (пребывания) на почве личных неприязненных отношений, бытовых разногласий, действий, связанных с оскорбительным приставанием к гражданам, нецензурной бранью, либо совершение иных умышленных действий, выражающих явное неуважение к личности, нарушающих спокойствие граждан, если эти деяния не содержат признаков правонарушений, ответственность за совершение которых установлена действующим законодательством, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трёх тысяч рублей.

Согласно части 2 этой же статьи совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 указанной статьи, лицом, подвергнутым наказанию за аналогичное правонарушение, повторно в течение года влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от трёх тысяч до пяти тысяч рублей.

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании статьи 7.4 Закона Пермского края N 460-ПК недействующей.

В обоснование заявления административный истец ссылался на наличие в оспариваемой норме неконкретных формулировок, внутренние противоречия, несоответствие элементов объективной стороны правонарушения друг другу, а также на отсутствие административно-юрисдикционного и иного законодательного определения приводимых в диспозиции части 1 оспариваемой статьи понятий, неопределённостью круга субъектов, подлежащих привлечению к административной ответственности за совершение семейно-бытового дебоширства.

В ходе производства по делу к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Главное Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пермскому краю (далее - ГУ МВД по Пермскому краю).

Решением Пермского краевого суда от 7 сентября 2015 г. заявленные требования удовлетворены.

Статья 7.4 Закона Пермского края N 460-ПК признана недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Законодательного Собрания Пермского края и Губернатора Пермского края ставится вопрос об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права и неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Относительно апелляционных жалоб Законодательного Собрания Пермского края и Губернатора Пермского края прокуратурой Пермского края и ГУ МВД по Пермскому краю поданы возражения о необоснованности их доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Удовлетворяя требования прокурора, суд правомерно исходил из того, что оспариваемые правовые нормы Закона Пермского края N 460-ПК не отвечают принципу определённости, а неопределенность законодательного регулирования влечёт нарушение закреплённого в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено статьёй 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, использовал три юридических признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Приведённые нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, его полномочия по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены, поскольку такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путём установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть чётко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Анализ диспозиции статьи 7.4 Закона Пермского края N 460-ПК свидетельствует о том, что региональный законодатель, устанавливая ответственность за семейно-бытовое дебоширство и включая этот состав в главу VII об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, не даёт словесное описание конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону названного состава административного правонарушения, а применяет терминологию, которую федеральный законодатель использует при описании объективной стороны мелкого хулиганства, ответственность за которое предусмотрена статьёй 20.1 КоАП РФ.

Указание в диспозиции статьи о том, что административная ответственность по региональному закону наступает в том случае, если совершение перечисленных в ней действий не влечёт ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, также свидетельствует о правовой неопределённости оспариваемых норм.

При таком положении суд правомерно сделал заключение о том, что оспариваемые законоположения не отвечают требованиям определённости, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для норм, устанавливающих административную ответственность, что является основанием для признания правовых норм недействующими.

Такой вывод полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 27 мая 2003 г. N 19-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределённость содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона, а также с разъяснениями, содержащимися в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", о необходимости признания правовой нормы недействующей в случае установления судом неоднозначного толкования.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер Постановления Конституционного Суда РФ следует читать как "N 9-П"

Принимая во внимание, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учётом особенностей, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (часть 1 статьи 307 поименованного кодекса), в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 этого же кодекса), Судебная коллегия считает необходимым привести дополнительные мотивы, свидетельствующие о законности судебного постановления.

Региональный законодатель признал административным правонарушением совершение деяний, в отношении членов семьи, связанных с оскорбительным приставанием, нецензурной бранью, либо совершение иных умышленных действий, выражающих явное неуважение к личности, нарушающих спокойствие граждан, если эти деяния не содержат признаков правонарушений, ответственность за совершение которых установлена действующим законодательством.

Таким образом, фактически установлена административная ответственность в сфере общественных отношений, урегулированных Семейным кодексом Российской Федерации, который исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех её членов (статья 1 названного кодекса), регулирует личные неимущественные права членов семьи, предусматривает обязанность строить отношения в семье на основе взаимоуважения и взаимопомощи, содействовать благополучию и укреплению семьи, заботиться о благосостоянии и развитии детей (статья 2, часть 3 статьи 31 этого же кодекса).

Кроме того, как следует из содержания статьи 7.4 Закона Пермского края N 460-ПК, отдельные действия, образующие объективную сторону административного правонарушения, установленного этой статьёй охватываются диспозицией части 1 статьи 5.61 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за оскорбление, то есть унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме, а также части 1 статьи 20.1 об административной ответственности за нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества (мелкое хулиганство), что свидетельствует об установлении законодателем субъекта Российской Федерации административной ответственности по вопросам, урегулированным на федеральном уровне, в связи с чем не исключается двойная административная ответственность за одно и то же правонарушение.

Между тем в силу правовых предписаний федерального законодателя субъект Российской Федерации правомочен устанавливать административной ответственности за нарушение исключительно законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 1 постановления от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснил, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты в соответствии с положениями статьи 1.3 КоАП РФ, определяющими предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ о предмете ведения субъектов Российской Федерации.

Содержание приведённых федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 1 статьи 1.1 КоАП РФ, определяющей состав законодательства об административных правонарушениях (названный кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях), свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, не урегулированным федеральным законом, то есть в исключительных случаях.

Закрепление регулятивных полномочий в области установления прав и свобод в качестве общефедеральной функции обусловлено вытекающими из Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 6, части 1 и 2 статьи 19) принципами равенства всех перед законом, социально-территориального равноправия, единства правового статуса человека и гражданина на всей территории, что предполагает необходимость установления в любом месте жительства Российской Федерации универсального набора субъективных юридических возможностей каждой личности и равной ответственности за одни и те же действия (бездействие).

Данная правовая позиция содержится в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. N 502-О, а также в его Постановлении от 29 марта 2011 г. N 2-П.

Российская Федерация как демократическое федеративное правовое государство обязана обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории Российской Федерации, в том числе реализацию конституционного положения о равенстве всех перед законом и судом (в том числе независимо от места жительства), являющееся одним из фундаментальных начал правового государства.

Принцип равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения, независимо от места жительства закреплён в статье 1.4 КоАП РФ.

Указанное правовое предписание означает, что административная ответственность за противоправные действия (бездействие), совершение которых возможно на всей территории Российской Федерации, должна устанавливаться федеральным законодателем.

Поскольку статья 7.4 оспариваемого Закона не соответствует требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечает критерию правовой определённости, суд правильно признал её недействующей, следовательно, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, и поводов для его отмены не имеется.

Доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании норм материального права и не опровергают выводов суда.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 7 сентября 2015 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Пермского края и Губернатора Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.