Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 8 декабря 2015 г. N АПЛ15-532 Об оспаривании пунктов 3.2, 3.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры РФ, утв. приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. N 45

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 8 декабря 2015 г. N АПЛ15-532

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.

при секретаре Горбачевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Осипова О.С.

о признании недействующими пунктов 3.2, 3.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утверждённой приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. N 45,

по апелляционной жалобе Осипова О.С.

на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2015 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Осипова О.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гашуниной Н.А., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. N 45 (далее - Приказ) утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее - Инструкция).

Нормативный правовой акт официально опубликован в журнале "Законность", 2013 г., N 4.

Согласно пункту 3.2 Инструкции обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля с одновременным уведомлением об этом заявителя.

Обращения, рассмотрение которых относится к компетенции нескольких подразделений, направляются в нижестоящую прокуратуру подразделением, указанным среди исполнителей первым (ответственный исполнитель), с поручением о проверке доводов в полном объеме, если обращение может быть разрешено нижестоящей прокуратурой. В случае, если часть доводов не может быть проверена в нижестоящей прокуратуре, копия обращения для разрешения в этой части направляется в соответствующее подразделение аппарата.

Пунктом 3.4 Инструкции предусмотрено, что обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в течение 7 дней со дня регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя.

Сопроводительное письмо с переадресованием обращения подписывается начальником отдела управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо исполнителем, старшим помощником прокурора или начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта Российской Федерации, прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем.

Уведомление заявителю подписывается начальником отдела или исполнителем.

При переадресовании вышестоящему прокурору к обращению прилагаются имеющиеся материалы, необходимые для его рассмотрения.

Осипов О.С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 3.2 и 3.4 Инструкции, указав на их противоречие части 1 статьи 1, части 2 статьи 4, частям 1, 2 статьи 15, статье 18, части 1 статьи 45, части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, абзацу первому пункта 2 статьи 1, статье 3, пункту 5 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", части 2 статьи 1, статье 3, пункту 4 статьи 5, части 6 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и нарушение оспариваемыми нормами его прав как заявителя на рассмотрение обращений в установленном порядке.

Нарушение своих прав Осипов О.С. усматривает в том, что на основании оспариваемых пунктов 3.2 и 3.4 Инструкции при рассмотрении его обращения сотрудники Генеральной прокуратуры Российской Федерации неправомерно передали обращение в нижестоящую прокуратуру.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Осипов О.С., не согласившись с решением суда первой инстанции и считая его незаконным и необоснованным, просит о его отмене и принятии нового решения об удовлетворении заявления.

Полагает, что выводы суда о законности оспариваемых положений не соответствуют фактическим обстоятельствам административного дела, основаны на неправильном толковании и применении норм материального и процессуального права, приведены судом в решении без учёта представленных административным истцом доказательств и противоречат статьям 1 (часть 1), 2, 3 (пункты 2, 3, 4), 6 (пункты 1, 2, 3, 7), 7 (часть 1), 8, 9, 14, 15, 59 (части 1, 2), 60, 61 (часть 1), 62, 68, 84 (части 1, 3, 4, 8), 180 (пункты 1, 2, 3, 4 части 4), 213 (пункты 1, 3 части 8, часть 9) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статье 6 (часть 1) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьям 1 (часть 1), 2, 4 (часть 2), 15 (части 1, 2, 4), 17 (часть 2), 18, 46 (часть 1), 76 (часть 1), 118 (части 1, 2), 120, 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации, статьям 1, 2, 3 (абзацы первый-четвертый), 5 (части 1-3), 7 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", а также постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" и от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" (пункты 2, 3).

Судом не учтены изложенные им (Осиповым О.С.) в административном исковом заявлении, адресованном суду первой инстанции, данные о нарушении законности сотрудниками Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и их коррупционности.

В нарушение части 1 статьи 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом не вынесено частное определение.

В апелляционной жалобе заявитель ссылается на то, что пункты 3.2, 3.4 Инструкции противоречат части 6 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", части 5 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации".

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда.

В соответствии с частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации определяются федеральным законом.

Законом, определяющим правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации, является Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 данного Федерального закона Генеральный прокурор Российской Федерации, осуществляя полномочия по руководству системой прокуратуры Российской Федерации, издаёт обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Во исполнение предоставленных ему федеральным законодателем полномочий Генеральный прокурор Российской Федерации утвердил Инструкцию, оспариваемую административным истцом в части, и определил в ней единый порядок рассмотрения и разрешения в системе прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приёма граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации.

Как правильно указано судом первой инстанции в решении, законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации), который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан (статья 1) и устанавливает, что правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, могут регулироваться как данным Федеральным законом, так и иными федеральными законами (статья 3).

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона о прокуратуре Российской Федерации в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Инструкция издана Генеральным прокурором Российской Федерации в соответствии с требованиями Закона о прокуратуре Российской Федерации, Закона о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в целях установления в системе прокуратуры Российской Федерации единого порядка рассмотрения обращений.

Положения пункта 3.2 Инструкции, определяющие порядок направления обращений руководителям нижестоящих прокуратур для проверки доводов в случае, если они ранее не принимали решений по этим обращениям, и пункта 3.4 Инструкции, предусматривающие направление обращения, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в течение 7 дней со дня регистрации соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя, не противоречат требованиям действующего законодательства, так как, конкретизируя установленную законодательством обязанность должностных лиц органов прокуратуры по рассмотрению обращений граждан, оспариваемые нормы не содержат положений, разрешающих пересылку обращения (жалобы) в орган или должностному лицу, решение либо действия которых обжалуются, и запрещающих гражданину обжаловать действия (бездействие) в вышестоящий орган прокуратуры или в суд, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе.

Указывая в апелляционной жалобе на противоречие оспариваемых положений Инструкции части 6 статьи 8 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, содержащей запрет на отправление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, и части 5 статьи 10 Закона о прокуратуре Российской Федерации, запрещающей пересылку жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются, административный истец неправильно толкует оспоренные положения Инструкции и не учитывает положения пункта 3.7, в котором содержится запрет на направление обращений на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется.

Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе оспариваемые нормативные положения не предоставляют должностным лицам органов прокуратуры полномочий, ограничивающих или лишающих граждан прав на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение их обращений в органах прокуратуры, в том числе на получение ответа на обращение именно от того должностного лица или органа прокуратуры, к компетенции которого отнесено решение поставленных в обращении вопросов.

Несогласие же административного истца с принятыми органами прокуратуры по его обращениям решениями и с их действиями, на которые он фактически указывает в административном исковом заявлении, адресованном суду первой инстанции, а также и в апелляционной жалобе, как на обоснование заявленного требования, не может служить поводом для признания оспариваемых нормативных положений незаконными и отмены решения суда первой инстанции и, как правильно указано судом в решении, не может рассматриваться как нарушение прав и свобод гражданина.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что Инструкция в оспариваемой части не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении соответствующего административного искового заявления.

Указание в апелляционной жалобе на нарушение сотрудниками Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций законности и их коррупционность не опровергает вывода суда о законности оспариваемых положений Инструкции и не может служить поводом к отмене судебного решения. Оснований, предусмотренных статьёй 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для вынесения частного определения, на чём настаивает административный истец в апелляционной жалобе, не имеется.

Основаны на неправильном толковании как содержания оспариваемых пунктов 3.2, 3.4 Инструкции, так и норм действующего федерального законодательства доводы апелляционной жалобы о неправильном применении и нарушении судом первой инстанции норм материального права.

Судом принято решение в соответствии с нормами материального права, регулирующими рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемых нормативных положений подробно мотивированы.

Утверждения в апелляционной жалобе о нарушении судом первой инстанции норм Конституции Российской Федерации (статьи 1 (часть 1), 2, 4 (часть 2), 15 (части 1, 2, 4), 17 (часть 2), 18, 46 (часть 1), 76 (часть 1), 118 (части 1, 2), 120, 123 (часть 3), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (часть 1 статьи 6), Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (статьи 1, 2, 3 (абзацы первый-четвёртый), 5 (части 1-3), 7 несостоятельны, поскольку приведённые нормативные положения не регулируют вопросы установления порядка рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации.

Ссылки в апелляционной жалобе на неустановление и неправильное определение судом первой инстанции фактических обстоятельств по делу неосновательны, поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта проверены судом в порядке абстрактного нормоконтроля, что не связано с установлением каких-либо фактических обстоятельств. При разрешении данного дела суд первой инстанции не вправе был входить в обсуждение законности конкретных действий (бездействия) сотрудников прокуратуры по обращениям Осипова О.С.

Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в нём дан подробный правовой анализ обжалуемых административным истцом нормативных положений, получили оценку его доводы, имеющие значение для настоящего дела. Процессуальных нарушений, на которые Осипов О.С. ссылается в апелляционной жалобе и которые бы влекли отмену решения суда, не установлено.

Не противоречит решение суда первой инстанции, как ошибочно полагает административный истец в апелляционной жалобе, и постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" и от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" (пункты 2, 3).

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не установлено.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Осипова О.С. - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

В.П. Меркулов