Заключение Министерства экономического развития РФ от 21 декабря 2015 г. "По результатам экспертизы приказа Минтранса России от 20 августа 2004 г. N 15 "Об утверждении Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности", а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минтранса России от 20 августа 2004 г. N 15 "Об утверждении Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей" (далее - Приказ N 15) и сообщает следующее.

В ходе проведения экспертизы Приказа N 15 с 31 августа по 29 сентября 2015 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Приказа N 15, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена в сети Интернет на официальном сайте Минэкономразвития России.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", иные организации (далее - представители предпринимательского сообщества) (письмо Минэкономразвития России от 1 сентября 2015 г. N Д26и-694).

По результатам публичных консультаций было получено 17 позиций. Результаты проведения публичных консультаций, в том числе замечания и предложения, полученные от членов экспертной группы, обобщены в Справке о результатах проведения публичных консультаций (сводной таблице результатов) (Приложение 2 к настоящему заключению).

Для проведения экспертного исследования положений Приказа N 15 была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении 1 к настоящему заключению).

1. Описание требований законодательства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 236 "О федеральном государственном транспортном надзоре" установлен порядок осуществления федерального государственного транспортного надзора, представляющего собой деятельность Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор) и ее территориальных органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области транспорта, посредством организации и проведения проверок субъектов надзора либо транспортных и технических средств в процессе их эксплуатации, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также связанную с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора.

Предметом проверок, в частности, является соблюдение субъектами надзора в процессе осуществления их деятельности обязательных требований к организации работы водителей в целях обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе в части соблюдения режима труда и отдыха водителей.

Согласно ТР ТС 018/2011 "О безопасности колесных транспортных средств" конструкция выпускаемых в обращение транспортных средств категорий M2 и M3, осуществляющих коммерческие перевозки пассажиров, категорий N2 и N3, осуществляющих коммерческие перевозки грузов, должна предусматривать возможность оснащения (штатные места установки, крепления, энергопитания) техническими средствами контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха (тахографами).

Требования к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, а также порядок их установки утверждены приказом Минтранса России от 13 февраля 2013 г. N 36 "Об утверждении требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, категорий и видов транспортных средств, оснащаемых тахографами, правил использования, обслуживания и контроля работы тахографов, установленных на транспортные средства".

Указанные требования разработаны с целью обеспечения тахографами непрерывной, некорректируемой регистрации информации о скорости и маршруте движения транспортных средств, о режиме труда и отдыха водителей транспортных средств.

Кроме того, необходимо отметить, что статьей 11.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за управление транспортным средством либо выпуск на линию транспортного средства для перевозки грузов и (или) пассажиров без технического средства контроля, а также за нарушение лицом, управляющим транспортным средством для перевозки грузов и (или) пассажиров, режима труда и отдыха.

Приказом Минтранса России от 20 августа 2004 г. N 15 утверждено Положение об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей.

Указанное Положение разработано в соответствии со статьей 329 Трудового кодекса Российской Федерации и устанавливает особенности режима рабочего времени и времени отдыха водителей (за исключением водителей, занятых на международных перевозках, а также работающих в составе вахтовых бригад при вахтовом методе организации работ), работающих по трудовому договору на автомобилях, принадлежащих зарегистрированным на территории Российской Федерации организациям независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям и иным лицам, осуществляющим перевозочную деятельность на территории Российской Федерации.

2. Основанием для проведения экспертизы Приказа N 15 на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, по мнению экспертов, является его несоответствие законодательству Российской Федерации, в части установления контроля за режимом труда и отдыха водителей, а также целесообразность гармонизации его положений по аналогии с положениями Европейского соглашения, касающегося работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки (Женева, 1 июля 1970 г.) (Далее - ЕСТР).

3. По результатам проведенной экспертизы обращаем внимание на следующие положения, создающие существенные риски и необоснованные затруднения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности:

3.1. Пункт 19 Приказа N 15 содержит требование о предоставлении водителю, осуществляющему междугородные перевозки, специального перерыва для отдыха от управления автомобилем в пути (далее - специальный перерыв).

Так, на междугородных перевозках после первых четырех часов непрерывного управления автомобилем водителю предоставляется специальный перерыв для отдыха от управления автомобилем в пути продолжительностью не менее 15 минут, в дальнейшем перерывы такой продолжительности предусматриваются не более чем через каждые 2 часа.

В том случае, когда время предоставления специального перерыва совпадает со временем предоставления перерыва для отдыха и питания, специальный перерыв не предоставляется.

На практике установленное требование о специальном перерыве при междугородных перевозках приводит к затруднениям при осуществлении инспекторами контроля за исполнением требований Приказа N 15 в части определения вида осуществляемой перевозки.

При выполнении городских и пригородных перевозок на всех видах транспортных средств обязанность делать специальные перерывы отсутствует, следовательно, водитель может управлять транспортным средством без перерыва, что может привести к возникновению аварийной ситуации.

В случае если водитель выполняет городские (пригородные) перевозки, а затем междугородные перевозки на одном и том же транспортном средстве доказать соблюдение требований Приказа N 15 не представляется возможным, в связи с тем, что при осуществлении городских и пригородных перевозок выдается путевой лист на одну рабочую смену, в котором проставляются отметки, для междугородных перевозок такой лист отсутствует в связи с использованием тахографов.

Эксперты полагают целесообразным распространить единые требования к отдыху на все виды перевозок, исключив из пункта 19 Приказа N 15 слово "междугородных".

При этом целесообразно не распространять требования указанного пункта на регулярные перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении, в связи с невозможностью соблюдать требования пункта 19 Приказа N 15 во время пиковой нагрузки пассажиропотока.

3.2. Согласно статье 99 Трудового Кодекса Российской Федерации сверхурочная работа - работа, выполняемая работником по инициативе работодателя за пределами установленной для работника продолжительности рабочего времени: ежедневной работы (смены), а при суммированном учете рабочего времени - сверх нормального числа рабочих часов за учетный период.

Указанной статьей перечислен ряд случаев, при которых возможно привлечение работодателем работника к сверхурочной работе с его письменного согласия: при необходимости выполнить (закончить) начатую работу, которая вследствие непредвиденной задержки по техническим условиям производства не могла быть выполнена (закончена) в течение установленной для работника продолжительности рабочего времени, если невыполнение (незавершение) этой работы может повлечь за собой порчу или гибель имущества работодателя (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), государственного или муниципального имущества либо создать угрозу жизни и здоровью людей; при производстве временных работ по ремонту и восстановлению механизмов или сооружений в тех случаях, когда их неисправность может стать причиной прекращения работы для значительного числа работников; для продолжения работы при неявке сменяющего работника, если работа не допускает перерыва. В этих случаях работодатель обязан немедленно принять меры по замене сменщика другим работником.

Пунктом 23 Приказа N 15 установлено, что применение сверхурочных работ допускается в случаях и порядке, предусмотренных статьей 99 Трудового Кодекса Российской Федерации.

При суммированном учете рабочего времени сверхурочная работа в течение рабочего дня (смены) вместе с работой по графику не должна превышать 12 часов.

Исключение предусмотрено для работ, выполнение которых необходимо для обороны страны, предотвращения производственной аварии либо устранения последствий производственной аварии или стихийного бедствия, а также если необходимо закончить начатую работу, незавершение которой может повлечь за собой порчу или гибель имущества работодателя, государственного или муниципального имущества либо создать угрозу жизни и здоровью людей.

Сверхурочные работы не должны превышать для каждого водителя четырех часов в течение двух дней подряд и 120 часов в год.

Вместе с тем, в соответствии с производственным календарем на 2015 г. январь состоит из 31 календарного дня (15 рабочих дней, баланс 120 час.).

При 6-ти дневной рабочей неделе с одним выходным днем баланс будет составлять свыше 180 часов, то есть сверхурочные работы за январь месяц составят 60 часов - половину годовой нормы.

Аналогичная ситуация складывается в мае месяце, состоящим из 31 календарного дня (18 рабочих дней, баланс - 143 час.).

Таким образом, нарушается статья 99 Трудового кодекса Российской Федерации и положения Приказа N 15, что приводит к дополнительным издержкам, оплате праздничных и сверхурочных часов, а также штрафным санкциям контролирующих органов.

3.3. В Приказ N 15 целесообразно, внести изменения аналогичные положениям статьи 7.1 ЕСТР, определить возможность увеличения времени управления транспортным средством до первого перерыва на отдых не позднее 4,5 часов, а также предусмотрев возможность суммарного отдыха не менее 45 минут (каждый из которых не может быть менее 15 минут) в течение каждых 4,5 часов.

3.4. Эксперты полагают целесообразным пересмотреть организацию отдыха водителей.

Так, отдых целесообразно организовывать в середине смены, а не в начале, как предусмотрено Приказом N 15.

При этом целесообразно учесть, что от предельного времени предоставления отдыха в 4 часа работодатель вынужден будет отнять время выполнения обратного рейса. При его продолжительности, к примеру, в 1,5 и более часа отдых должен быть предоставлен в первые часы работы (начиная с 2,5 часов работы) - то есть как раз в часы наиболее интенсивных перевозок, что представляется нецелесообразным.

Изменение нормы позволит установить оптимальный график работы водителя с обеспечением минимальных интервалов движения в часы "пиковой" нагрузки.

Перевозчиками в регионах Российской Федерации обслуживается большое количество маршрутов с существенным спадом пассажиропотока в межпиковое время, продолжительность которого может составлять более 4-6 часов.

Ограничение по предельному времени отдыха в два часа требует осуществления перевозок, в то время, когда они не востребованы. В то же время, увеличение этого периода не приведет к увеличению времени нахождения работника вне дома вследствие установленных ограничений по минимальному времени отдыха.

Ограничения времени перерыва между двумя частями смены в два часа в Трудовом Кодексе Российской Федерации отсутствуют, так же как и в международных обязательствах Российской Федерации.

Учитывая изложенное, пункт 13 Приказа N 15 целесообразно изложить в следующей редакции: "Водителям автобусов, работающим на регулярных городских, пригородных и междугородных автобусных маршрутах, с их согласия рабочий день может быть разделен на две части. Разделение производится работодателем на основании локального нормативного акта, принятого с учетом мнения представительного органа работников.

Перерыв между двумя частями рабочего дня устанавливается не раньше чем через 4 часа и не позже чем через 5 часов после начала работы.

Продолжительность перерыва между двумя частями рабочего дня должна быть не более трех часов без учета применения суммированного отдыха не менее 15 минут, а общая продолжительность ежедневной работы (смены) не должна превышать продолжительности ежедневной работы (смены), установленной пунктами 7, 9, 10 и 11 настоящего Положения.

Перерыв между двумя частями смены предоставляется в местах, предусмотренных расписанием движения и обеспечивающих возможность использования водителем времени отдыха по своему усмотрению".

3.5. Пунктом 26 Приказа N 15 установлено, что еженедельный непрерывный отдых должен непосредственно предшествовать или непосредственно следовать за ежедневным (междусменным) отдыхом, и его продолжительность должна составлять не менее 42 часов.

Эксперты отмечают, что на практике при суммированном учете рабочего времени отдых водителю предоставляется непосредственно после каждой смены.

Положения пункта 26 Приказа N 15 не позволяют водителю отработать требуемое в неделю количество часов, что вызывает необходимость по согласованию с работником вызывать его на работу в выходной день.

В связи с этим пункт 26 Приказа N 15 целесообразно дополнить словами: "за исключением случаев, когда водителям установлен суммированный учет рабочего времени".

Кроме того, междусменный отдых должен следовать непосредственно за окончанием рабочей смены.

С учетом положений 4 статьи 25 Приказа N 15 при изменении порядка принятия междусменного и еженедельного отдыхов может возникнуть ситуация, при которой количество ежедневных отдыхов превысит количество рабочих смен попадающих на интервале между окончанием одного еженедельного отдыха и началом следующего еженедельного отдыха.

В связи с этим целесообразно изложить положения статьи 25 Приказа N 15 по аналогии с нормами ЕСТР, предусмотрев возможность суммарного отдыха не менее 45 минут (каждый из которых не может быть менее 15 минут) в течение каждых 4,5 часов.

3.6. Учитывая то, что характер междугородних перевозок по территории Российской Федерации сопоставим по длительности перегонов с международными рейсами, а также то, что тахографы, применяемые на автомобилях на международных рейсах, эксплуатируются и в ходе внутренних перевозок, обеспечивая регистрацию режимов труда и отдыха водителей, представляется целесообразным привести нормы обеих систем для указанных категорий перевозок в максимальное соответствие.

Так, пункт 5 Приказа N 15 целесообразно изложить в следующей редакции: "На междугородных перевозках при направлении водителей в дальние рейсы, при которых водитель за установленную графиком работы (сменности) продолжительность ежедневной работы не может вернуться к постоянному месту работы, работодатель устанавливает водителю задание по времени на движение и стоянку автомобиля с учетом норм Европейского соглашения, касающегося работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки".

3.7. Пунктом 21 Приказа N 15 определено, что время охраны груза и автомобиля засчитывается водителю в рабочее время в размере не менее 30 процентов.

Исходя из положений указанного пункта, остается неясным, как будет учитываться остальные 70 процентов времени, потраченные водителем на охрану груза.

Обращаем внимание, что в течении этого отрезка времени водитель не свободен (он находится на работе) и, следовательно, это время не может считаться потраченным на отдых.

Представляется, что пункт 21 Приказа N 15 касается вопросов оплаты труда водителей, что не является предметом рассматриваемого нормативного акта и должен быть исключен.

3.8. Пунктом 22 Приказа N 15 определено, что время присутствия на рабочем месте водителя, осуществляющего междугородную перевозку, когда он не управляет автомобилем, при направлении в рейс двух и более водителей засчитывается ему в рабочее время в размере не менее 50 процентов.

Остается неясным, как учитывается остальные 50 процентов времени, потраченные водителем, когда он не управляет транспортным средством (при направлении в рейс 2х и более водителей). Этот отрезок времени водитель не свободен и, следовательно, он не может засчитываться в качестве отдыха.

Представляется, что пункт 22 Приказа N 15 касается вопросов оплаты труда водителей, что не является предметом рассматриваемого нормативного акта и должен быть исключен.

3.9. Согласно абзацу первому пункта 25 Приказа N 15 продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха вместе со временем перерыва для отдыха и питания должна быть не менее двойной продолжительности времени работы в предшествующий отдыху рабочий день (смену).

Представляется целесообразным в абзаце первом пункта 25 Приказа N 15 определить категорию учета рабочего времени, на которую указанное требование распространяется (в соответствии с пунктом 7 Приказа N 15), для водителей, работающих по календарю пятидневной рабочей недели с двумя выходными днями и для работающих по календарю шестидневной рабочей недели с одним выходным днем.

Кроме того, учитывая, что характер междугородних перевозок по территории Российской Федерации сопоставим по длительности перегонов с международными рейсами, а также то, что тахографы применяемые на автомобилях на международных рейсах эксплуатируются и на внутренних перевозках, обеспечивая регистрацию режимов труда и отдыха водителей, целесообразно привести нормы обеих систем для указанных категорий перевозок в максимальное соответствие.

Так, абзац первый пункта 25 Приказа N 15 целесообразно изложить в следующей редакции: "Продолжительность ежедневного (междусменного) отдыха при категориях учета рабочего времени, определенного в статье 7 настоящего Приказа, вместе со временем перерыва для отдыха и питания должна быть не менее двойной продолжительности времени работы в предшествующий отдыху рабочий день (смену).".

3.10. Пунктом 27 Приказа N 15 определено, что при суммированном учете рабочего времени выходные дни (еженедельный непрерывный отдых) устанавливаются в различные дни недели согласно графикам работы (сменности), при этом число выходных дней в текущем месяце должно быть не менее числа полных недель этого месяца.

Остается неясным, через какой срок должен устанавливаться очередной еженедельный отдых с момента окончания предшествующего еженедельного отдыха.

В результате может сложиться ситуация, когда водитель может отработать 22 дня подряд и только затем отгулять 4 еженедельных отдыха подряд, что, безусловно, ухудшит степень безопасности на дороге.

При работе водителя по графику работы "через день" водителю предоставляется междусменный отдых не менее 24 часов после каждой смены.

Действие данной нормы не позволяет водителю в этом случае отработать требуемое количество часов в неделю и в две недели.

При этом, по данным экспертов, требуется дополнительно около 30 процентов водителей, которые к тому же будут получать сниженную заработную плату ввиду неотработки допускаемых Трудовым Кодексом Российской Федерации часов.

На основании изложенного пункт 27 Приказа N 15 целесообразно изложить в следующей редакции: "При суммированном учете рабочего времени выходные дни (еженедельный непрерывный отдых) устанавливаются в различные дни недели согласно графикам работы (сменности), при этом число выходных дней в текущем месяце должно быть не менее числа полных недель этого месяца и очередной еженедельный отдых должен наступить не позднее чем через шесть интервалов по 24 часа с момента окончания предшествующего междусменного отдыха, а для междугородних перевозок не позднее чем через 12 интервалов по 24 часа, при условии, что по истечении указанного периода водитель получит отдыха в размере не менее 90 часов.

Как исключение при суммированном учете рабочего времени, в случае когда график работы предусматривает предоставление междусменного отдыха продолжительностью не менее 24 часов после каждой смены на общем интервале составляющем не менее шести 24 часовых периодов, еженедельный отдых может быть упразднен.".

4. По итогам проведенной экспертизы Приказа N 15 Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии в нем положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и считает необходимым в соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 внести в Минюст России предложение о необходимости внесения изменений в Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 20 августа 2004 г. N 15 "Об утверждении Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей".

Приложение:

1. Состав экспертной группы по проведению экспертного исследования на 1 л. в 1 экз. 2. Свод замечаний и предложений участников публичных консультаций на 9 л. в 1 экз.

О.В. Фомичев