Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 декабря 2015 г. N 18-КГ15-182 Суд отменил принятые ранее судебные постановления и отказал в признании незаконными действий административного органа о внесении изменений в правила землепользования и застройки в части изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка, поскольку утверждение представительным органом местного самоуправления изменений в правилах землепользования и застройки возможно при последовательном соблюдении предусмотренных законодательством процедур

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 декабря 2015 г. N 18-КГ15-182

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Темирева А.Е. о признании незаконными действий Управления имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа, внесении изменений в правила землепользования и застройки и в договор аренды земельного участка по кассационной жалобе администрации муниципального образования город-курорт Анапа на решение Анапского городского суда Краснодарского края от 16 сентября 2014 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 января 2015 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя главы муниципального образования город-курорт Анапа Саенко А.Е., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Темирев А.Е. обратился в суд с заявлением о признании незаконным отказа Управления имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа в изменении вида разрешенного использования земельного участка, а также о внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденные Советом муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424, применительно к части территории данного муниципального образования, внесении изменений в договор аренды земельного участка в части изменения вида разрешенного использования. Заявленные требования Темирев А.Е. мотивировал тем, что он является арендатором земельного участка площадью ... кв.м с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ... край, г. ..., шоссе ..., ..., имеющего вид разрешенного использования "для размещения медицинского центра".

5 сентября 2014 года администрацией муниципального образования город-курорт Анапа заявителю было отказано в удовлетворении заявления об изменении вида разрешенного использования обозначенного земельного участка на "для размещения административного здания с офисами и магазинами" со ссылкой на то, что согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденным решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424, вышеуказанный земельный участок отнесен к зоне озелененных пространств рекреационного назначения, а испрашиваемый вид разрешенного использования не соответствует видам разрешенного использования, допустимым для данной функциональной зоны.

Темирев А.Е., сославшись на положения статей 30, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, полагал данный отказ нарушающим его права и законные интересы, как правообладателя земельного участка. Указал, что при подготовке вышеназванных Правил не учтены сложившаяся планировка территории и существующее землепользование. Граница зоны, к которой отнесен земельный участок, принята без учета его фактического использования.

Решением Анапского городского суда Краснодарского края от 16 сентября 2014 года требования Темирева А.Е. удовлетворены. Суд признал незаконным приведенное выше решение об отказе в изменении вида разрешенного использования; возложил на администрацию муниципального образования город-курорт Анапа обязанность внести изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа в отношении изменения части территориальной зоны Р-0 на зону ОД-2 на земельном участке с кадастровым номером ...; возложил на управление имущественных отношений обязанность внести изменения в договор аренды N ... земельного участка с кадастровым номером ... в части изменения вида разрешенного использования с "для размещения медицинского центра" на вид "для размещения административного здания с офисами и магазинами", после внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа в отношении изменения части территориальной зоны Р-0 на зону ОД-02, на земельном участке с кадастровым номером ...

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 января 2015 года решение суда оставлено без изменения.

Определением судьи Краснодарского краевого суда от 13 мая 2015 года отказано в передаче кассационной жалобы администрации муниципального образования город-курорт Анапа с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поступившей в Верховный Суд Российской Федерации, администрацией муниципального образования город-курорт Анапа ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 21 июля 2015 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2015 года кассационная жалоба администрации муниципального образования город-курорт Анапа с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Темирев А.Е., надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явился. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что имеются основания для отмены обжалуемых судебных постановлений.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами обеих инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены существенные нарушения норм материального права.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что вид разрешенного использования предоставленного заявителю земельного участка "для размещения медицинского центра", равно как и испрашиваемый им вид разрешенного использования - "для размещения административного здания с офисами и магазинами", не подпадают ни под один из видов разрешенного использования, установленный градостроительными регламентами для данной части территории, что свидетельствует о его несоответствии территориальным зонам и нарушает права арендатора.

Данный вывод послужил основанием для применения судом статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, допускающего внесение в правила землепользования и застройки изменений в случае, если в результате их применения причиняется вред правообладателям земельных участков.

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда.

Судебная коллегия полагает, что с такими выводами судебных инстанций согласиться нельзя, поскольку суд, постановив обжалуемое решение, фактически подменил орган местного самоуправления, в компетенцию которого входит принятие нормативных правовых актов по спорному вопросу.

Из материалов дела следует, что решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город- курорт Анапа.

Предметом требований заявителя является внесение изменений в названные выше Правила в части вида разрешенного использования арендуемого им земельного участка и территориальной зоны, в границах которой он расположен - с Р-0 (зона озелененных пространств рекреационного назначения) на ОД-2 (зона делового, общественного и коммерческого назначения местного значения).

Подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Категории земельных участков в зависимости от их целевого назначения перечислены в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации.

Земли в Российской Федерации, обозначенные в пункте 1 указанной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в статье 37 указанного Кодекса.

В соответствии с частями 2, 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

В частности, статья 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает создание комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, после чего глава местной администрации обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения о подготовке проекта.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент.

Полномочиями по утверждению правил землепользования и застройки статья 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации наделяет представительные органы местного самоуправления (за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга).

Одним из оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон от физических или юридических лиц в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений (пункт 2 части 2, пункт 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Данное предложение согласно части 4 статьи 33 названного кодекса в течение 30 дней подлежит рассмотрению комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которая направляет главе местной администрации заключение о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из приведенных выше норм следует, что возможность утверждения представительным органом местного самоуправления изменений в правила землепользования и застройки возможно лишь при последовательном соблюдении предусмотренных законом процедур. Возложение на орган местного самоуправления обязанности внести изменения в нормативный правовой акт по вопросу, отнесенному к его компетенции, в судебном порядке, противоречит принципу разделения властей.

Самостоятельный же выбор правообладателем основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков возможен лишь в соответствии с градостроительным регламентом (части 3, 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации), который применительно к земельному участку, арендуемому Темиревым А.Е., такой возможности не допускает, поскольку испрашиваемый вид разрешенного использования в нем не обозначен.

Судом данные требования закона не учтены, в связи с чем состоявшиеся по делу судебные постановления нельзя признать законными.

В целях исправления судебных ошибок в применении норм материального права, допущенных судами при рассмотрении дела, которые повлекли вынесение неправосудных судебных постановлений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации признает решение Анапского городского суда Краснодарского края от 16 сентября 2014 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 января 2015 года подлежащими отмене в полном объеме, и в том числе в части возложения обязанности на управление имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа внести изменения в договор аренды вышеуказанного земельного участка.

Принимая во внимание, что обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным, отменяя судебные постановления и не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявления Темирева A.Е. о признании незаконными действий Управления имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа, внесении изменений в правила землепользования и застройки и в договор аренды земельного участка.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Анапского городского суда Краснодарского края от 16 сентября 2014 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 января 2015 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления Темирева A.Е. о признании незаконными действий Управления имущественных отношений администрации муниципального образования город-курорт Анапа, внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденные Советом муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424, и в договор аренды земельного участка от 1 февраля 2012 года N ... в части изменения вида разрешенного использования земельного участка отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.