Письмо Министерства экономического развития РФ от 30 декабря 2015 г. N 38728-ОФ/Д26и "Об экспертизе приказа Минтранса России от 8 февраля 2011 г. N 40"

Заключение
по итогам экспертизы приказа Минтранса России от 8 февраля 2011 г. N 40
"Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных Правовых актов федеральных органов исполнительной власти, во II полугодии 2015 г. утвержденным 10 июля 2015 г. N 951-ОФ/Д26вн, Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минтранса России от 8 февраля 2011 г. N 40 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта" (далее - Приказ, Требования), зарегистрированного Минюстом России 1 марта 2011 г., регистрационный N 19978, опубликованного в Российской газете от 16 марта 2011 г. N 54.

Для проведения экспертного исследования положений Приказа была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении N 1 к данному заключению).

В ходе проведения экспертизы Приказа с 27 июля 2015 г. по 25 августа 2015 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России. Письмом Минэкономразвития России от 31 июля 2015 г. N Д26и-579 в Минтранс России был направлен запрос о предоставлении дополнительной информации. Письмом Минэкономразвития России от 25 декабря 2015 г. N Д26и-1068 в Минтранс России был направлен проект заключения. Официальные ответы Минтранса России по данным вопросам на момент подготовки заключения не поступили.

Наиболее значимые позиции, представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности при проведении публичных консультаций, учтены в настоящем заключении. Справка о результатах публичных консультаций прилагается (Приложение N 2 - 3).

1. Цели регулирования, установленного Приказом

Приказ разработан в целях реализации статьи 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности). При этом согласно статье 2 Закона о транспортной безопасности целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

2. Общее описание регулирования

2.1. Субъекты правового регулирования

Сфера действия Приказа распространяется на аэропорты и авиакомпании, то есть на организации, осуществляющие и обеспечивающие перевозку пассажиров, багажа и грузов воздушным транспортом.

Согласно данным государственного реестра аэропортов Российской Федерации, размещенным на официальном сайте Росавиации, по состоянию на 1 января 2015 г. в России зарегистрирован 282 аэропорт*(1). Согласно перечню авиакомпаний, имеющих сертификат эксплуатанта для осуществления коммерческих воздушных перевозок, размещенному на официальном сайте Росавиации, по состоянию на 26 октября 2015 г. в России 116 авиапредприятий имеют действующий сертификат эксплуатанта*(2).

В соответствии с пунктом 11 статьи 1 Закона о транспортной безопасности под транспортными средствами понимаются устройства, предназначенные для перевозки физических лиц, грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, животных или оборудования, установленных на указанных транспортных средствах устройств, в значениях, определенных транспортными кодексами и уставами, и включающие в себя, в том числе воздушные суда коммерческой гражданской авиации.

Понятие "коммерческой гражданской авиации" ранее содержалось в пункте 2 статьи 21 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), под которой понималась гражданская авиация, используемая для предоставления услуг (по осуществлению воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты) и (или) выполнения авиационных работ. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 253-ФЗ "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" указанное определение признано утратившим силу. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует определение "коммерческой гражданской авиации".

Таким образом, в настоящее время сложилась неопределенность в отношении круга субъектов и объектов, регулируемых Законом о транспортной безопасности правоотношений.

2.2. Проблема правового регулирования

Приказ не учитывает особенности обеспечения состояния защищенности от актов незаконного вмешательства, действующие на воздушном транспорте и основанные на стандартах Международной организации гражданской авиации (далее - ИКАО), определенных Приложением 17 "Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" к Чикагской Конвенции о Международной гражданской авиации от 1944 г., участником которой в 1991 году Российская Федерация была признана как правопреемник СССР.

В частности, Приказом устанавливается система мер, дублирующая существующую в настоящее время систему мер по авиационной безопасности. Указанное приводит к значительному увеличению расходов авиакомпаний на обеспечение авиационной и транспортной безопасности, поскольку перевозчики вынуждены осуществлять свою деятельность в условиях действия двух систем правового регулирования с одинаковыми, по сути, требованиями.

Несмотря на то, что внесенными Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности" (далее - Закон N 15-ФЗ) в Закон о транспортной безопасности изменениями предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности, по-прежнему неурегулированным является вопрос гармонизации требований по транспортной безопасности и авиационной безопасности, увязки понятий "подразделения транспортной безопасности" и "служб авиационной безопасности", аккредитации подразделений транспортной безопасности и получения документа лицами, осуществляющими деятельность по обеспечению авиационной безопасности на их соответствие требованиям федеральных авиационных правил, осуществления подготовки персонала указанных служб и подразделений транспортной безопасности.

По информации ряда крупных авиакомпаний, Ространснадзор в их адрес направил предписания об устранении нарушений пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований, которые выразились в том, что эксплуатируемые авиакомпаниями воздушные суда не оборудованы техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также передачу данных с инженерно-технических систем в реальном времени.

При вынесении соответствующих предписаний Ространснадзором не учитываются положения всей нормативной правовой базы, регулирующей вопросы обеспечения транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Так, Приказ определяет систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства, применяется в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации и является обязательным для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры, и распространяется на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.

При этом статьей 5 Закона о транспортной безопасности предусмотрена оценка уязвимости ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства, которая проводится в целях определения степени защищенности ОТИ и ТС от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ и ТС, результатом проведения которой является в том числе описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на ОТИ и/или ТС по защите от актов незаконного вмешательства, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС, описание способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ или ТС применительно к модели нарушителя, а также определение субъекту транспортной инфраструктуры мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о транспортной безопасности установлено, что субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и (или) ТС, которые предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 9 Закона о транспортной безопасности, пунктами 2, 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34, план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты ОТИ или ТС от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции и утверждается компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Компетентным органом, утверждающим планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС на воздушном транспорте, в соответствии с пунктом 5.14.3 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396, является Федеральное агентство воздушного транспорта.

Таким образом, действующее законодательство прямо связывает реализацию субъектами транспортной инфраструктуры Приказа с разработанным ими и утвержденным компетентным органом планом обеспечения транспортной безопасности. Соответственно,. именно план обеспечения транспортной безопасности, утвержденный Федеральным агентством воздушного транспорта, является исполнительным документом по обеспечению транспортной безопасности на ТС*(3).

Таким образом, по смыслу совокупности норм законодательства о транспортной безопасности обеспечение выполнения требований Приказа со стороны субъекта транспортной инфраструктуры (авиакомпании) заключается в проведении оценки уязвимости и в дальнейшем, на основании ее результатов, в подготовке и направлении в компетентный орган (Росавиацию) на утверждение плана обеспечения транспортной безопасности. После его утверждения компетентным органом, субъектом транспортной инфраструктуры (авиакомпании) осуществляется практическая реализация положений плана обеспечения транспортной безопасности.

В настоящее время воздушные суда, эксплуатируемые авиакомпаниями в соответствии с требованиями стандартов Международной организации гражданской авиации (подпункт "b" пункта 13.2.3. Приложения N 6 "Эксплуатация воздушных судов" часть I. "Международный коммерческий воздушный транспорт. Самолеты" к Конвенции о международной гражданской - авиации), оборудованы системой видеонаблюдения, покрывающей в зависимости от типа воздушного судна, его взлетной массы и пассажировместимости, соответствующие зоны наблюдения, что непосредственно отражено в соответствующих планах обеспечения транспортной безопасности авиакомпании, которые прошли процедуру утверждения в Росавиации, в соответствии с требованиями части 2 статьи 9 Закона о транспортной безопасности.

Таким образом, требования Ространснадзора о прямом исполнении пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований не согласуются с положениями законодательства о транспортной безопасности.

2.3. Оценка расходов субъектов регулирования на реализацию положений Приказа

Исполнение требований Приказа влечет дополнительные, необоснованные издержки субъектов предпринимательской деятельности, поскольку авиационные предприятия вынуждены дважды нести финансовые затраты. Так, с одной стороны, необходимо выделять средства на подготовку, аттестацию лиц авиационного персонала - сотрудников служб авиационной безопасности и членов экипажа воздушного судна, а также на подтверждение соответствия служб авиационной безопасности, в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации. С другой стороны, законодательство в области транспортной безопасности относит тех же сотрудников служб авиационной безопасности и членов экипажа воздушного судна к силам обеспечения транспортной безопасности, которые должны пройти обучение уже по программам в области транспортной безопасности и аттестацию в соответствии с требованиями, установленными в области транспортной безопасности, а юридическое лицо, в случае осуществления им функций по защите, также должно быть аккредитовано в качестве подразделения транспортной безопасности.

В ходе проработки вопроса членами экспертной группы были представлены сведения о необходимых затратах. Так, по данным ПАО "Аэрофлот-российские авиалинии" затраты авиакомпании только на обучение лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на транспортном средстве составят не менее 20,0 миллиона рублей*(4).

Расходы ПАО "Авиакомпания "Сибирь" на обучение и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности оцениваются в размере 7,5 миллиона рублей, включая расходы на подготовку и аттестацию командиров воздушных судов, в качестве лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на транспортном средстве. Так, по предварительным данным, затраты на подготовку и аттестацию одного командира воздушного судна могут составить 15 тысяч рублей.

Основным существенным расходным требованием Приказа, реализация которого отразится на существенном увеличении стоимости перевозки, является требование об оснащении воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности. Так, затраты на оснащение 140 воздушных судов системами видеонаблюдения могут составить не менее 1,2 млрд. руб.*(5)

2.4. Ответственность за правонарушения в области транспортной безопасности

Действующим законодательством предусмотрена следующая ответственность за основные нарушения в области транспортной безопасности.

Статьей 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена ответственность за нарушение требований в области транспортной безопасности, выражающаяся в неисполнении требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнении требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.

Также, административная ответственность за нарушения установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил установлена статьей 11.15.2 КоАП РФ.

Кроме того, статья 263.1. Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает ответственность за неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

3. Недостатки правового регулирования

3.1. Двойное обучение и аттестация лиц из числа авиационного персонала

В соответствии с пунктом 5.3 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность назначить по согласованию с перевозчиком на. каждом транспортном средстве лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности транспортного средства.

Необходимо отметить, что Закон о транспортной безопасности не содержит требования о назначении на каждом транспортном средстве лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности.

Согласно Токийской Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов от 14 сентября 1963 г., и статьи 58 ВК РФ командир воздушного судна наделен специальными полномочиями, в том числе, по обеспечению безопасности воздушного судна либо находящихся на нем лиц или имущества, поддержания должного порядка и дисциплины на борту, принятию мер, связанных с обеспечением авиационной безопасности.

На основании изложенного лицом, ответственным за обеспечение транспортной безопасности на каждом транспортном средстве, может быть назначен только командир воздушного судна. Согласно нормам международного и национального права в авиакомпаниях Российской Федерации в качестве лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, на каждом транспортном средстве назначены командиры воздушных судов.

После вступления в силу изменений, внесенных в Закон о транспортной безопасности Законом N 15-ФЗ, лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности на транспортном средстве, отнесены к силам обеспечения транспортной безопасности и должны пройти подготовку и обязательную аттестацию.

В то же время командиры воздушных судов в соответствии ВК РФ отнесены к авиационному персоналу гражданской авиации. При этом авиационный персонал гражданской авиации в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации имеет специальную подготовку, в том числе по авиационной безопасности, и проходит обязательную аттестацию.

В соответствии с требованиями Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности ОТИ и ТС возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, посредством реализации организационных мероприятий подразделениями транспортной безопасности и силами обеспечения транспортной безопасности.

При этом согласно статье 12.1 Закона о транспортной безопасности силы обеспечения транспортной безопасности, к которым на воздушном транспорте относятся командиры воздушных судов, должны пройти подготовку и аттестацию в соответствии с требованиями законодательства о транспортной безопасности.

С учетом имеющегося у авиакомпаний парка воздушных судов и количества командиров воздушных судов исполнение пункта 5.3 Требований, связанного с дополнительной подготовкой командиров воздушных судов в области транспортной безопасности, на практике влечет значительные необоснованные затраты авиакомпаний.

Привести расходы авиакомпаний на проведение обучения и аттестации командиров воздушных судов в качестве сил обеспечения транспортной безопасности в настоящий момент не представляется возможным, поскольку на сегодняшний день отсутствуют ведомственные нормативные правовые акты, направленные на реализацию постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2015 г. N 172 "О порядке аттестации сил обеспечения транспортной безопасности", а также на момент подготовки настоящего заключения отсутствует информация об организациях, аккредитованных в качестве органов аттестации и о стоимости оказываемых ими услуг.

3.2. Дублирующие требования о выполнении мероприятий по безопасности воздушного транспорта подразделениями транспортной безопасности и службами авиационной безопасности

В соответствии с пунктом 5.5. Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты ОТИ и/или ТС от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие свои задачи, по реагированию на подготовку совершения или совершения АНВ в зоне транспортной безопасности и/или на критических элементах ОТИ и ТС, а также на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов из числа сотрудников подразделений транспортной безопасности.

При этом согласно пункту 7.1 статьи 1 и статьи 12.1 Закона о транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности, функции которых на воздушном транспорте осуществляют службы авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), подлежат аккредитации в качестве подразделения транспортной безопасности.

В свою очередь, в соответствии со статьей 83 ВК РФ авиационная безопасность (состояние защищенности от актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации) обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.

При этом согласно частям 3 и 4 статьи 8 ВК РФ юридические лица, осуществляющие обеспечение авиационной безопасности осуществляют свою деятельность при наличии выданного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), документа, подтверждающего соответствие указанного юридического лица требованиям федеральных авиационных правил.

В соответствии с требованиями Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, посредством реализации организационных мероприятий подразделениями транспортной безопасности.

Таким образом, в сфере воздушного транспорта устанавливаются две системы, дублирующие требования о выполнении мероприятий по безопасности воздушного транспорта, в связи с чем авиационные предприятия вынуждены дважды нести финансовые затраты, поскольку во исполнение требований федерального законодательства авиакомпании и аэропорту необходимо либо создавать параллельные структуры для выполнения идентичных требований транспортной и авиационной безопасности, либо осуществлять мероприятия по подтверждению соответствия служб авиационной безопасности требованиям федеральных авиационных правил, в соответствии с требованиями воздушного законодательства Российской Федерации и аккредитацию в качестве подразделения транспортной безопасности, в соответствии с требованиями законодательства о транспортной безопасности. ;

3.3. Двойное документирование

В соответствии с пунктом 5.8 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС.

В соответствии с частью 9 статьи 9 Закона о транспортной безопасности программой авиационной безопасности эксплуатанта (авиационного предприятия), предусмотренной международными стандартами ИКАО в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, является совокупность планов обеспечения транспортной безопасности транспортных средств воздушного транспорта, эксплуатируемых одним субъектом транспортной инфраструктуры, которые разрабатываются с учетом требований,. установленных международными договорами Российской Федерации, Законом о транспортной безопасности, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации..

Согласно пункту 3.3.1 Приложения 17 к Конвенции о международной гражданской авиации (ИКАО) "Безопасность" каждое Договаривающееся государство обеспечивает принятие в письменном виде, осуществление и обновление соответствующей программы безопасности эксплуатанта, отвечающей требованиям национальной программы безопасности гражданской авиации этого государства, коммерческими эксплуатантами воздушных судов, выполняющими перевозки из этого государства.*

Следовательно, авиакомпании необходимо разработать два документа, имеющих единую цель - планирование мероприятий по обеспечению состояния защищенности от актов незаконного вмешательства.

При этом сравнительный анализ структуры Плана и Программы показывает, что сведения, требуемые для отражения в Планах обеспечения транспортной безопасности согласно приказу Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", практически в полном объеме дублируются в Программе (16 пунктов из 20). Сравнительный анализ структуры Плана и Программы приведен в Приложении N 4. При этом неучтенные в Программе положения содержат информацию справочного характера и могут быть включены в Программу в качестве приложений, либо могут быть включены в уже существующие разделы.

Таким образом, для авиакомпаний Планами обеспечения транспортной безопасности могут являться Программы обеспечения авиационной безопасности эксплуатантов, разработанные в соответствии с рекомендациями добавлений N 13 и N 24 Руководства по авиационной безопасности Международной организации гражданской авиации (ИКАО), Doc 8973 и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Реализация указанного положения будет способствовать исполнению принципа интеграции национальной системы транспортной безопасности в международные системы безопасности, предусмотренного пунктом 5 статьи 3 Закона о транспортной безопасности.

3.4. Затраты при проведении оценки уязвимости ОТИ и/или ТС

В соответствии с пунктом 5.7 Требований на субъект транспортной инфраструктуры возлагается обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств установлен приказом Минтранса России от 12 апреля 2010 г. N 87 "О Порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", при этом положения указанного акта не позволяют включать вновь приобретенные транспортные средства в согласованную ранее группу идентичных транспортных средств с одновременным распространением на них ранее утвержденных результатов оценки уязвимости.

Таким образом, перевозчики вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с проведением оценки уязвимости транспортных средств идентичных по своим конструктивным, техническим, технологическим характеристикам. При этом стоимость проведения оценки уязвимости одного, воздушного судна, в случае ее проведения специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности на основе публичного договора, составляет от 90 до 140 тысяч рублей.

3.5. Требование об оснащении воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение, видеомониторинг, а также обеспечивающими передачу видеоизображения

3.5.1. Пунктами 5.32, 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 26.3, 26.3.1, 26.3.2 Требований на субъект транспортной инфраструктуры. (авиакомпанию) возлагается обязанность по оснащению воздушных судов, в том числе уже находящихся в эксплуатации, техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени.

Реализация на практике указанных норм предусматривает установку на воздушном судне соответствующего бортового оборудования, что сопряжено с внесением изменений в конструкцию воздушного судна, связанным с дооснащением воздушного судна соответствующим оборудованием.

Оснащение воздушных судов указанными техническими средствами влечет значительные финансовые затраты. В зависимости от используемых диапазонов передачи радиосигнала и типа воздушного судна стоимость комплекта бортового оборудования, обеспечивающего передачу видеоизображения на землю, составляет порядка 350 тысяч долларов США. Расчеты затрат на оснащение воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также обеспечивающими передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем приведены в Приложении N 3.

В соответствии с приказом Минтранса России от 16 мая 2003 г. N 132 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации" на экземпляре воздушного судна и каждом его компоненте должны отсутствовать изменения конструкции, которые не предусмотрены действующей эксплуатационной документацией (в том числе и сертификатом типа воздушного судна) и не согласованы с разработчиком воздушного судна или властями летной годности страны регистрации воздушного судна.

Внесение изменений в конструкцию воздушного судна, оснащение воздушного судна дополнительным оборудованием, не предусмотренным сертификатом типа воздушного судна и не согласованным с разработчиком воздушного судна, властями летной годности страны регистрации воздушного судна, лишает конкретный экземпляр воздушного судна сертификата летной годности, что делает невозможным его дальнейшую эксплуатацию.

Поэтому все предполагаемые к размещению на борту воздушного судна приборы и оборудование должны быть одобрены организацией-разработчиком конкретного типа воздушного судна, национальными властями летной годности страны регистрации воздушного судна, с внесением соответствующих изменений в конструкторскую, технологическую и сертификационную документацию, а монтаж должен осуществляться, либо в организации-изготовителе конкретного экземпляра воздушного судна, либо на ремонтном предприятии, имеющем разрешение национальных властей летной годности страны регистрации воздушного судна, на выполнение соответствующего вида работ.

3.5.2. Затраты авиакомпании на сертификацию организацией-разработчиком конкретного типа воздушного судна, национальными властями летной годности страны регистрации воздушного судна предлагаемых изменений конструкции воздушного судна, на установку дорогостоящего оборудования, сервисное обслуживание, оплату услуг провайдеров за передачу сигнала, включая операторов связного спутникового роуминга за пределами Российской Федерации, повлекут многократное увеличение стоимости перевозки. Однако, даже при установке такого оборудования на воздушное судно и последующей его сертификации, применение на практике такой системы невозможно в виду отсутствия наземной инфраструктуры в Российской Федерации, которая будет принимать, накапливать, обрабатывать и хранить получаемое с борта воздушного судна видеоизображение.

Вместе с тем считаем необходимым отметить, что более 80% парка воздушных судов в Российской Федерации находятся в лизинге. Следовательно, оснащение воздушных судов дополнительными техническими средствами должно быть согласовано с собственниками воздушных судов, а также будет связано с затратами на монтаж и демонтаж указанных технических средств после окончания договора лизинга.

3.5.3. Кроме того, в соответствии с частью 8 статьи 12.2. Закона о транспортной безопасности все технические средства обеспечения транспортной безопасности, в том числе средства видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи должны соответствовать. требованиям к функциональным свойствам, устанавливаемым Правительством Российской Федерации и подлежат обязательной сертификации в соответствии с порядком определяемом Правительством Российской Федерации. В настоящее время указанные акты Правительства Российской Федерации не утверждены, соответственно отсутствуют сертифицированные, в соответствии с требованиями Закона о транспортной безопасности, технические средства обеспечения транспортной безопасности, способные передавать видеоизображение в режиме реального времени.

3.5.4. Необходимо также отметить, что Требования не в полной мере отвечают положениям Закона о транспортной безопасности. Так, в соответствии со статьей 12.2 Закона о транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности предусмотрено применение технических средств обеспечения транспортной безопасности, к которым относятся системы и средства сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, связи, оповещения, сбора, обработки, приема и передачи информации, предназначенные для использования на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах. При этом Закон о транспортной безопасности не предусматривает понятия "инженерно-технические системы обеспечения транспортной безопасности".

3.6. Требование об оснащении воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности

Пунктами 22.3.6 и 26.3.5 Требований на субъект транспортной инфраструктуры (авиакомпанию) возлагается обязанность по оснащению воздушных судов, в том числе, воздушных судов, относящихся к первой и второй категории, техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности.

Воздушные суда, осуществляющие, коммерческие воздушные перевозки, во время стоянки находятся на территории аэропорта, находящегося, в свою очередь, под защитой служб авиационной безопасности в рамках авиационной безопасности и подразделений транспортной безопасности, и в рамках законодательства о транспортной безопасности. На борт воздушного судна допускаются только досмотренный в установленном порядке обслуживающий персонал, пассажиры, багаж, груз, почта и бортовые запасы. Перед вылетом осуществляется предполетный досмотр воздушного судна, которое после прилета находится под постоянным контролем сотрудников служб авиационной безопасности. Во время полета члены кабинных и летных экипажей обучены действиям при актах незаконного вмешательства. Указанные воздушные суда осуществляют полеты исключительно в аэропорты, защищенные мерами транспортной безопасности и (или) авиационной безопасности, предписанными международными стандартами и российским законодательством.

В случае оснащения воздушных судов техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими проведение досмотра ТС в целях обеспечения транспортной безопасности, авиакомпании будут вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с привлечением по договору подразделений транспортной безопасности, либо подготовкой и аттестацией сил обеспечения транспортной безопасности, по программам повышения квалификации работников, осуществляющих досмотр, дополнительный досмотр, повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности, кроме того, авиакомпании будут вынуждены аккредитоваться в качестве подразделения транспортной безопасности, что бы иметь возможность обслуживать указанное досмотровое оборудование.

3.7. Нарушение принципа равной конкуренции на отечественном и зарубежном рынке авиаперевозок

Согласно части 5 статьи 3 Закона о транспортной безопасности в качестве основных принципов обеспечения транспортной безопасности определена интеграция национальной системы транспортной безопасности в международные системы безопасности. Однако Приказ не предусматривает прямого указания на применение его положений в отношении иностранных авиакомпаний, осуществляющих воздушные перевозки на территорию Российской Федерации. Отсутствие в Приказе прямого указания о распространении его положений на иностранных авиаперевозчиков ставит российские авиакомпании в заведомо неконкурентное положение по сравнению, с иностранными авиаперевозчиками, поскольку иностранные авиаперевозчики фактически освобождены от выполнения обременительных норм, предусматриваемых Требованиями и связанных с ними издержек.

Указанное обстоятельство приводит к нарушению принципа равной конкуренции на отечественном и зарубежном рынке авиаперевозок, увеличению издержек и снижению конкурентоспособности отечественных компаний.

Кроме того, учитывая, что требование транспортной безопасности не могут распространяться на иностранные воздушные суда, в логике Закона о транспортной безопасности, повышается вероятность незащищенности ОТИ.

3.8. Необходимость изменения круга субъектов регулирования

Под транспортными средствами воздушного транспорта следует понимать воздушные суда, осуществляющие коммерческие воздушные перевозки. Находятся в пределах контролируемых зон объектов транспортной инфраструктуры - аэропортов и помимо мер, обеспечиваемых на объекте транспортной инфраструктуры в рамках транспортной безопасности, защищены мерами по авиационной безопасности, предписанными международными стандартами и российским законодательством, что соответствует положению части 3 статьи 4 Закона о транспортной безопасности, согласно которому "обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности".

На борт воздушного судна допускаются только досмотренный в установленном порядке обслуживающий персонал, пассажиры, багаж, груз, почта и бортовые запасы.

Перед вылетом осуществляется предполетный досмотр воздушного судна, которое после прилета находится под постоянным контролем сотрудников служб авиационной безопасности.

Члены кабинных и летных экипажей обучены действиям при актах незаконного вмешательства во время полета. При этом командир воздушного судна согласно пункту 2 статьи 57 ВК РФ руководит работой экипажа воздушного судна, отвечает за дисциплину и порядок на .воздушном судне, а также принимает необходимые меры по обеспечению безопасности находящихся на борту воздушного судна людей, сохранности воздушного судна и находящегося на нем имущества, являясь ответственным лицом за обеспечение авиационной безопасности.

Таким образом, в отношении воздушных судов, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, в рамках обеспечения авиационной безопасности осуществляется весь необходимый комплекс мер по защите от актов незаконного вмешательства, предусмотренный и в рамках транспортной безопасности.

В учетом вышеизложенного, представляется необходимым рассмотреть вопрос об инициировании процесса внесения изменений в Закон о транспортной безопасности в части исключения из сферы действия Закона о транспортной безопасности воздушных судов коммерческой гражданской авиации.

4. Предложения по изменению действующего правового регулирования

По итогам экспертизы Приказа полагаем, что отдельные положения Приказа требуют существенной доработки в целях снижения расходов субъектов транспортной инфраструктуры.

1) в целях устранения нарушения принципа равной конкуренции на отечественном и зарубежном рынке авиаперевозок необходимо в пункте 3 Требований после слов "на территории Российской Федерации" поставить запятую и дополнить словами "в том числе на иностранных субъектов транспортной инфраструктуры (перевозчиков), осуществляющих воздушные перевозки на территории Российской Федерации".

2) пункт 5.3. Требований изложить в следующей редакции:

"5.3. назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности, транспортных средств";

3) в пункте 5.32 и по тексту документа слова "инженерно-техническими системами" заменить словами "техническими средствами" и исключить слова "и/или ТС";

4) пункты 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 22.3.6, 26.3, 26.3.1, 26.3.2, 26.3.5 Требований исключить;

Кроме того, необходимо внести в приказ Минтранса России от 12 апреля 2010 г. N 87 изменение, исключив в абзаце втором пункта 7 Порядка слова "перед проведением оценки уязвимости транспортного средства".

Также требуется внесение изменений в Закон о транспортной безопасности в части:

1) определения субъектов регулируемых Законом о транспортной безопасности отношений, в том числе прямого указания о распространении его положений на иностранные авиакомпании, осуществляющие воздушные перевозки на территорию Российской Федерации;

2) исключения требования о подготовке (обучении) лиц, из числа авиационного персонала по двум программам, в рамках требований ВК РФ и требований Закона о транспортной безопасности;

3) определения в Законе о транспортной безопасности, что Планом обеспечения транспортной безопасности транспортного средства воздушного транспорта является Программа авиационной безопасности, разработанная с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Международными стандартами Международной организации гражданской авиации в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства";

4) указания на то, что обеспечение транспортной безопасности на транспортном средстве и/или объекте транспортной инфраструктуры осуществляется исключительно в соответствии с утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности.

5) исключение для САБ аэропортов, эксплуатантов дублирование требований, направленных на выполнение мероприятий по безопасности воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства.

5. Вывод по итогам экспертизы

5.1. По итогам проведенной экспертизы Минэкономразвития России пришло к выводу о том, что положения пунктов 3, 5.3, 5.32, 22.3, 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3, 22.3.6, 26.3, 26.3.1, 26.3.2, 22.3.6, 26.3.5. Требований затрудняют ведение предпринимательской деятельности и влекут дополнительные расходы у авиакомпаний и аэропортов.

В соответствии с абзацем 3 пункта 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает целесообразным направить в установленном порядке в Правительственную комиссию по проведению административной реформы предложение по внесению соответствующих изменений в Закон о транспортной безопасности, во исполнение которого издан Приказ.

Отдельно обращаем внимание на следующее. Требования, установленные Приказом, применяются до дня издания нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, устанавливающего Требования по обеспечению транспортной безопасности по конкретному виду транспорта в соответствии со статьей 8 Закона о транспортной безопасности в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 208-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам антитеррористической защищенности объектов".

Таким образом, замечания, представленные в настоящем заключении, могут быть учтены и урегулированы либо при уточнении норм Требований, либо при издании указанного нормативного правового акта Правительства Российской Федерации.

5.2. Кроме того, по итогам экспертизы в соответствии с абзацем 2 пункта 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает целесообразным направить настоящее заключение в установленном порядке в Минюст России.

5.3. Обращаем внимание на то, что.в соответствии с пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, доработанные по данным замечаниям проекты нормативных правовых актов подлежат направлению в Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия.

Приложение: на 32 л. в 1 экз.

Заместитель Министра- статс-секретарь

О.В. Фомичев

______________________________

*(1) http://www.favt.ru/dejatelnost-ajeroporty-i-ajerodromy/.

*(2) http://www.favt.ru/dejateInost-aviakompanii/.

*(3) Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта по предоставлению государственной услуги по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденным приказом Минтранса России от 6 марта 2013 г. N 73 (далее - Административный регламент) установлен порядок действий заявителя и компетентного органа, а также перечень документов, которые предоставляются в компетентный орган, а также перечень документов, которыми руководствуется компетентный орган при предоставлении государственной услуги. При этом компетентный орган обязан отказать в утверждении плана обеспечения транспортной безопасности в случае несоответствия содержания плана требованиям по обеспечению транспортной безопасности.

*(4) На 1 воздушное судно приходится 4-5 экипажей, соответственно все 4-5 KBC должны быть подготовлены и так для всех ВС эксплуатируемых авиакомпанией.

*(5) Оценка затрат на мероприятия по выполнению требований обеспечения транспортной безопасности в рамках исполнения Закона о транспортной безопасности", на примере ПАО "Аэрофлот - российские авиалинии" приведена в Приложении N 3 к заключению.