Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2016 г. N 47-АПГ15-31 Решение областного суда, которым признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими статьи 22.2, 22.3, 22.4, 22.5, 22.6 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 г. N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области", оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 февраля 2016 г. N 47-АПГ15-31

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению прокурора Оренбургской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 22.2, 22.3, 22.4, 22.5, 22.6 Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 г. N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Оренбургской области и Губернатора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 6 октября 2015 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Орнебургской области Мустафина А.С. и представителя Губернатора Оренбургской области Поляковой Г.Б., поддержавших доводы жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю. о законности судебного постановления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Оренбургской области от 28 апреля 2015 г. N 3107/845-У-ОЗ "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" глава VI "Административные правонарушения в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства" Закона Оренбургской области от 1 октября 2003 г. N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" (далее - Закон Оренбургской области) дополнена статьями 22.1-22.6.

Статьёй 22.2 Закона Оренбургской области установлена административная ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления сроков складирования на земельных участках общего пользования строительных материалов, угля, дров сроков складирования на земельных участках общего пользования строительных материалов.

За неисполнение обязанностей по очистке кровель, карнизов, козырьков, водостоков зданий, строений, сооружений, расположенных в жилых зонах индивидуальной жилой застройки, от снега и ледяных образований предусмотрена административная ответственность статьёй 22.3 поименованного закона.

Несоблюдение требований, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, по размещению и устройству палисадников в жилых зонах индивидуальной жилой застройки влечёт административную ответственность по статье 22.4 этого же регионального нормативного правового акта.

В соответствии со статьёй 22.5 Закона Оренбургской области проведение земляных работ на участках территорий общего пользования муниципального образования без разрешения, а равно с нарушением сроков, установленных в разрешении (ордере) на земляные работы, выдаваемом органом местного самоуправления, если указанные действия не образуют состава административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на граждан и на юридических лиц.

Согласно положениям статьи 22.6 Закона Оренбургской области административная ответственность наступает за неисполнение обязанностей, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, по восстановлению объекта благоустройства, повреждённого в ходе проведения земляных работ на участках общего пользования муниципального образования, не связанных с объектами капитального строительства.

Из содержания примечаний к статьям 22.2, 22.4, 22.6 названного закона следует, что нормы данных статей не распространяются на правонарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством.

Прокурор Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению приведённых законоположений, указывая в обоснование требований на то, что обжалуемые нормы противоречат части 1 статьи 1.1, статьям 1.3 и 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также предписаниям подпункта 39 пункта 2 статьи 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "подпункта 39 пункта 2 статьи 26.6" имеется в виду "подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3"

По мнению прокурора, Законодательное Собрание области, принимая указанные нормы, превысило свою компетенцию, поскольку фактически установлена административная ответственность в сфере общественных отношений, урегулированных федеральным законодателем, который предусмотрел административную ответственность за аналогичные действия в статьях 6.3, 6.4, 7.1, 7.14, 8.1, 8.8, 9.4, 19.1 КоАП РФ.

Решением Оренбургского областного суда от 6 октября 2015 г. заявление прокурора Оренбургской области удовлетворено.

В апелляционных жалобах Законодательного Собрания Оренбургской области и Губернатора Оренбургской области ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как постановленного с нарушением норм материального права, а также в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Лица, участвующие в рассмотрении дела, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены судебного акта.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также и статьёй 1.3.1. КоАП РФ.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, использовал три юридических признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Приведённые нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, следовательно, региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путём установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть чётко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Удовлетворяя требования прокурора и признавая противоречащими федеральному законодательству и недействующими положения статей 22.2-22.6 Закона Оренбургской области, суд первой инстанции правильно исходил из того, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая указанными нормами административную ответственность в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, нарушил предписания федерального законодательства.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришёл к заключению о необходимости удовлетворения требований административного истца, подробно изложены в решении со ссылками на соответствующие нормы имеющего большую юридическую силу законодательства, регламентирующего правовые отношения в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства.

Ошибочность суждения суда первой инстанции о том, что статья 22.2 регионального закона и статья 7.1 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за самовольное занятие земельного участка, имеют один объект (общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности) и предмет (земельные участки), не может повлечь отмену решения суда о признании названной нормы недействующей.

Ссылка в примечании названной статьи о наступлении административной ответственности по региональному закону в том случае, если совершение перечисленных в ней действий не влечёт ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, указывает на её правовую неопределённость, что является самостоятельным основанием для признания недействующими положений статьи 22.2 Закона Оренбургской области, а также подтверждает довод прокурора о правовом регулировании региональным законодателем в области общественных отношений, регламентированных на федеральном уровне.

Аналогичные предписания содержаться и в примечаниях к статьям 22.4 и 22.6, а также в диспозиции части 1 статьи 22.5 оспариваемого регионального нормативного правового акта.

При таком положении решение суда о признании приведённых статей Закона Оренбургской области недействующими является законным и согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 г. N 19-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, не вправе устранять эту неопределенность путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Правильным является вывод суда о наличии правовых оснований для удовлетворения требований прокурора и в отношении статьи 22.3 названного закона.

Анализ содержания диспозиций поименованной статьи позволяет сделать заключение о том, что региональный законодатель, предусматривая ответственность за неисполнение установленных муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления обязанностей по очистке кровель, карнизов, козырьков, водостоков зданий, строений, сооружений, расположенных в жилых зонах индивидуальной жилой застройки, от снега и ледяных образований, не даёт словесное описание конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону названного состава административного правонарушения, а отсылает к нормативным правовым актам органов местного самоуправления, что свидетельствует о неопределённости правового регулирования, а также о нарушении закреплённого в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, в силу того, что обязанности в каждом муниципальном образовании могут быть различными, следовательно, и одни и те же действия в одном муниципальном образовании могут признаваться административным правонарушением, если такая обязанность предусмотрена муниципальным актом, а в другом муниципальном образовании привлечение к административной ответственности исключается ввиду иного правого регулирования на муниципальном уровне.

Ввиду изложенного доводы апелляционных жалоб Законодательного Собрания Оренбургской области и Губернатора Оренбургской области не могут повлечь отмену по существу правильного решения суда.

Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 6 октября 2015 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Оренбургской области и Губернатора Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.