Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2016 г. N 6-АПГ16-2 Решение об отказе в признании не действующим в части решения Совета депутатов Турлатовского сельского поселения от 2 июля 2015 года N 47 "Об отмене Решения N 40 от 16 апреля 2015 г. "О внесении изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2016 г. N 6-АПГ16-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Общества с ограниченной ответственностью "Рынок земли", Роговастовой И.М., Гудковой Н.В., Санду Т.М. к Совету депутатов муниципального образования и Администрации муниципального образования - Турлатовское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области о признании не действующим в части решения Совета депутатов Турлатовского сельского поселения от 2 июля 2015 года N 47 "Об отмене Решения N 40 от 16 апреля 2015 г. "О внесении изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области" по апелляционной жалобе ООО "Рынок земли", Роговастовой И.М., Гудковой Н.В., Санду Т.М., поданной их представителем Гудковым Д.С., на решение Рязанского областного суда от 15 декабря 2015 г., которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя ООО "Рынок земли", Роговастовой И.М., Гудковой Н.В., Санду Т.М. - Гудкова Д.С., представителя Правительства Рязанской области - Переведенцева Д.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

ООО "Рынок земли", Роговастова И.М., Гудкова Н.В., Санду Т.М. обратились в суд с требованием о признании не действующим в части решения Совета депутатов Турлатовского сельского поселения от 2 июля 2015 г. N 47 "Об отмене Решения N 40 от 16 апреля 2015 г. "О внесении изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области".

Административные исковые заявления были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Требования мотивированы тем, что собственниками земельных участков с кадастровыми номерами являются, соответственно:

... - ООО "Рынок земли";

... - Роговастова И.М.;

... - Гудкова Н.В.;

... - Санду Т.М.

Земельные участки отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства.

По результатам проведенных публичных слушаний Советом депутатов Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области было принято решение от 16 апреля 2015 г. N 40 "О внесении изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области", согласно которому вышеназванные земельные участки переведены из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и земель перспективной промышленности с изменением вида разрешенного использования.

Оспариваемым решением Совета депутатов Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области от 2 июля 2015 года N 47 постановлено отменить решение N 40 "Об отмене Решения N 40 от 16 апреля 2015 г. "О внесении изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области".

Административные истцы полагают, что оспариваемое решение от 2 июля 2015 года N 47 принято с нарушением требований законодательства, основания для отмены решения от 16 апреля 2015 г. N 40 отсутствовали. Отменой вышеуказанного решения нарушен порядок внесения изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения, поскольку при принятии решения от 2 июля 2015 года N 47 не были проведены обязательные публичные слушания, при этом отсутствовало согласие правообладателей земельный участков, включенных в зону промышленной застройки на основании решения Совета депутатов Турлатовского сельского поселения от 16 апреля 2015 года N 40. Оспариваемое решение нарушает права и законные интересы административных истцов, в том числе право на перевод земельных участков из одной категорию в другую. Отменяя ранее принятое решение, Совет депутатов в нарушение требований закона не установил нового положения (нормативного акта), определяющего правовой статус (целевое назначение) земельных участков, в отношении которых ранее административные истцы просили внести изменения в Генеральный план сельского поселения. Фактически обращение административных истцов с заявлением о внесении изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения оставлено без рассмотрения, поскольку решения, соответствующего закону, по результатам обращения собственников в орган местного самоуправления не было принято.

Определением Рязанского областного суда от 7 декабря 2015 г. принят отказ от исковых требований в части требований о признании не действующим нормативного акта в части земельных участков с кадастровыми номерами ... и ..., производство по делу в указанной части прекращено.

Решением Рязанского областного суда от 15 декабря 2015 г. в удовлетворении требований о признании нормативного акта в части недействующим отказано.

В апелляционной жалобе представитель административных истцов просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что судом первой инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, выводы, изложенные в решении суда, противоречат фактическим обстоятельствам по делу, единообразию судебной практики.

Не согласен с выводом суда о том, что обжалуемое решение от 2 июля 2015 г. N 47 не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов и соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Толкование судом положений указанной нормы не свидетельствует о законности решения Совета депутатов Турлатовского сельского поселения от 2 июля 2015 г. N 47.

Полагает, что решением от 2 июля 2015 г. N 47 фактически созданы препятствия для дальнейшего перевода участков из одной категорию в другую с целью строительства на их территории объектов промышленного назначения, поскольку без соответствующих изменений Генерального плана Турлатовского сельского поселения перевод спорных земельных участков из одной категории в другую не представляется возможным.

Поскольку отмененным актом местного самоуправления разрешен вопрос о смене вида разрешенного использования земельных участков, в то же время он не содержит каких-либо положений, изменяющих границы населенных пунктов, в связи с чем оснований для отмены этого решения Совета депутатов не имелось, что необоснованно не принято судом во внимание.

Роговастова И.М., Гудкова Н.В., Санду Т.М., представители Совета депутатов и администрации муниципального образования - Турлатовское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Судом установлено, что решением Совета депутатов Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области было принято решение от 16 апреля 2015 г. N 40 "О внесении изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области", согласно которому постановлено внести изменения в генеральный план Турлатовского сельского поселения по перечисленным в нем земельным участкам и земельные участки категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" перевести в категорию "земли промышленного назначения" или "земли перспективной промышленности" с изменением вида разрешенного использования.

В частности, в отношении земельных участков, принадлежащих административным истцам, постановлено:

Пункт 1.13 решения: земельный участок с кадастровым номером ... площадью ... кв.м, с категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" перевести в категорию "земли промышленности" с видом разрешенного использования "для размещения объектов придорожного сервиса" (собственник ООО "Рынок земли");

пункт 1.7 решения: земельный участок с кадастровым номером ... площадью ... кв. м с категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства" перевести в категорию "земли промышленности" с видом разрешенного использования "для размещения объектов придорожного сервиса по ремонту автомобилей" (Роговастова И.М.);

пункт 1.6 решения: земельный участок с кадастровым номером ... площадью ... кв.м, с категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства" перевести в категорию "земли промышленности" с видом разрешенного использования "для размещения объектов придорожного комплекса" (собственник Гудкова Н.В.);

пункт 1.4 решения: земельный участок с кадастровым номером ... площадью ... кв.м, с категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" перевести в категорию "земли перспективной промышленности" с видом разрешенного использования "для строительства производственно - складских помещений" (собственник Гудкова Н.В.);

пункт 1.8 решения: земельный участок с кадастровым номером ... площадью ... кв. м. с категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" перевести в категорию "земли промышленности" с видом разрешенного использования "для размещения объектов придорожного сервиса" (собственник Санду Т.М.).

Решением Совета депутатов Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области от 2 июля 2015 г. N 47 постановлено отменить решение N 40 от 16 апреля 2015 г. "О внесении изменений в Генеральный план Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области".

Отказывая в удовлетворении требований о признании не действующим нормативного акта в части земельных участков, принадлежащих административным истцам, суд исходил из того, что Совет депутатов Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области, принимая решение от 16 апреля 2015 г. N 40, вышел за пределы предоставленных ему полномочий, поскольку перечисленные в нем земельные участки, в том числе принадлежащие административным истцам, фактически перевел из одной категории - земли сельскохозяйственного назначения, в другую - земли промышленности. Кроме того, внесение изменений в Генеральный план произведено без соответствующего согласования с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится сельское поселение. В данном случае решением от 2 июля 2015 г. N 47 представительный орган местного самоуправления отменил свой же акт, принятый с нарушением требований законодательства, в связи с чем оспариваемый акт не может нарушать права и свободы административных истцов.

Судебная коллегия полагает выводы суда законными и обоснованными, доводы апелляционной жалобы не могут являться основанием для отмены решения суда, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии со статьями 18, 23 и 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план поселения как документ территориального планирования муниципальных образований подготавливается и утверждается применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, и содержит, в частности: карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3 статьи 23); карту функциональных зон поселения или городского округа (пункт 4 части 3 статьи 23).

Порядок утверждения генерального плана поселения и внесение в него изменений установлены статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

В силу пункта 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно статье 83 Земельного кодекса Российской Федерации землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Положениями статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что землями промышленности, транспорта, энергетики и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - земли промышленности и иного специального назначения).

В соответствии со статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях.

Из указанных норм права следует, что градостроительный план поселения утверждается применительно к границам населенных пунктов, земли сельскохозяйственного назначения расположены за границами населенных пунктов, принятие решения о переводе земель сельскохозяйственного назначения отнесено к полномочиям исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

Суд, проанализировав вышеперечисленное законодательство, содержание и буквальное толкование принятого решения от 16 апреля 2015 г. N 40, правомерно пришел к выводу о том, что названное решение содержит указание на перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель - земли промышленности. В связи с чем является правильным вывод суда о том, что указанный акт был принят за пределами полномочий органа местного самоуправления, в нарушение нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, соответственно, подлежал отмене или признанию его недействующим.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом.

Исходя из содержания указанной правовой нормы суд сделал правильный вывод о том, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.

Установив противоречие ранее принятого акта закону, Совет депутатов Турлатовского сельского поселения Рязанского муниципального района Рязанской области правомерно принял решение от 2 июня 2015 г. N 47 об его отмене, таким образом, восстановив имевшее место положение до его принятия.

При указанных обстоятельствах выводы суда о законности оспариваемого нормативного акта являются обоснованными.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при принятии оспариваемого акта, которым, по мнению административных истцов, также были внесены изменения в градостроительный план без проведения публичных слушаний, нельзя признать состоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права. Действия административного ответчика по реализации права органа местного самоуправления, предусмотренного статьей 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", направлены на устранение нарушения законодательства путем отмены нормативного акта и не направлены на внесение изменений в градостроительный план.

Нельзя согласиться и с доводами апелляционной жалобы о том, что принятый акт нарушает права административных истцов как собственников земельных участков, поскольку отмена нормативного акта, принятого с нарушением законодательства и, соответственно, не подлежащего применению при реализации прав собственников, не влечет нарушения их прав и законных интересов.

Доводы жалобы о том, что в связи с отменой административным ответчиком акта осталось по существу не рассмотренным обращение собственников земельных участков о переводе земельных участков из одной категории в другую категорию и изменении вида разрешенного использования, не свидетельствуют о незаконности судебного акта. Вопрос реализации прав заявителей на обращение в уполномоченный орган с заявлением о переводе земельных участков из одной категории в другую не является предметом исследования при разрешении вопроса о законности обжалуемого нормативного акта органа местного самоуправления, подлежит разрешению и судебной защите в ином порядке.

Другие доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о незаконности решения суда.

Судом при рассмотрении дела правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, нарушений норм материального и процессуального права им не допущено.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Рязанского областного суда от 15 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Рынок земли", Роговастовой И.М., Гудковой Н.В., Санду Т.М., поданную их представителем Гудковым Д.С., - без удовлетворения.

Взыскать с Общества с ограниченной ответственностью ООО "Рынок земли" государственную пошлину в размере 2 250 руб.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.