Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. N 2-АПГ16-1 О признании недействующими пунктов 3, 4, 8 таблицы 1.3 приложения 10 к постановлению Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, градостроительных регламентов и режимов использования земель в пределах указанных границ"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2016 г. N 2-АПГ16-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ВологдаСтройЗаказчик" о признании не действующим в части постановления Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, градостроительных регламентов и режимов использования земель в пределах указанных границ" по апелляционной жалобе Правительства Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 14 декабря 2015 года, которым административный иск общества с ограниченной ответственностью "ВологдаСтройЗаказчик" удовлетворен.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Правительства Вологодской области Аксеновской В.В., комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области Симухиной О.Н., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "ВологдаСтройЗаказчик" адвоката Сакадынца М.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

28 декабря 2009 года Правительством Вологодской области принято постановление N 2087 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Вологды, градостроительных регламентов и режимов использования земель в пределах указанных границ", которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Вологды, утверждены градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Вологды, и режимы использования земель на территориях памятников и в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Вологды (далее - постановление Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087).

Постановление Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 опубликовано в газете "Красный север" от 16 января 2010 года N 4 и вступило в силу по истечении 10 дней со дня его опубликования.

Постановлением Правительства Вологодской области от 30 апреля 2010 года N 500 "О внесении изменений в постановление Правительства области от 28 декабря 2009 года N 2087" в названное постановление Правительства Вологодской области внесены изменения, в частности, градостроительные регламенты в границах зон объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Вологды, и режимы использования земель на территориях памятников и в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Вологды, изложены в новой редакции (Приложение 10).

Постановление Правительства Вологодской области от 30 апреля 2010 года N 500 "О внесении изменений в постановление Правительства области от 28 декабря 2009 года N 2087" опубликовано в газете "Красный север" от 22 мая 2010 года N 54, от 01 июня 2010 года N 58, от 12 июня 2010 года N 63, от 26 июня 2010 года N 68, от 29 июня 2010 года N 69 и вступило в силу по истечении 10 дней со дня его опубликования.

Таблицей 1.3 Приложения 10 к постановлению Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 (в действующей редакции) установлено, в том числе, разрешенное использование для зоны регулирования застройки 1-Б категории И-3.

ООО "ВологдаСтройЗаказчик" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 3, 4, 8 раздела "Разрешенное использование" Таблицы 1.3 пункта 1.3 части 1 Приложения 10 к постановлению Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 в части установления обязанности осуществлять строительство на основе историко-архивных материалов и аналогов исторической застройки, на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, а также возложения обязанности вести проектирование в две стадии: эскизный и рабочий проекты, с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия Вологодской области, возложения обязанности получить заключение, выданное органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, для осуществления благоустройства территории.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что оспариваемыми положениями постановления Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 на него как собственника земельного участка, находящегося в границах зоны регулирования застройки 1-Б категории И-3, на котором осуществляется строительство здания, возлагаются дополнительные не предусмотренные федеральным законодательством обязанности по строительству и благоустройству (осуществлять строительство на основе историко-архивных материалов и аналогов исторической застройки на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, вести проектирование в две стадии (эскизный и рабочий проекты) с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия Вологодской области, получить заключение, выданное органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, для осуществления благоустройства территории), неисполнение которых явилось основанием для составления протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ.

По мнению административного истца, нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует актам, имеющим большую юридическую силу, а именно, Градостроительному кодексу РФ, Федеральному закону от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Постановлению Правительства РФ от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", Постановлению Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", а также нарушает права и законные интересы общества, лишенного возможности осуществлять строительство здания на принадлежащем ему земельном участке при наличии разрешения на строительство и проекта, учитывающего установленные градостроительным регламентом для зоны регулирования застройки 1-Б категории И-3 параметры строительства, ограничения и запреты.

Решением Вологодского областного суда от 14 декабря 2015 года требования ООО "ВологдаСтройЗаказчик" удовлетворены, признаны не соответствующими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 3, 4 раздела "Разрешенное использование" Таблицы 1.3 пункта 1.3 части 1 Приложения 10 постановления Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 в части установления обязанности осуществлять строительство на основе историко-архивных материалов и аналогов исторической застройки, на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, а также возложения обязанности вести проектирование в две стадии: эскизный и рабочий проекты, с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия Вологодской области, признаны не соответствующими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 8 раздела "Разрешенное использование" Таблицы 1.3 пункта 1.3 части 1 Приложения 10 постановления Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 в части возложения обязанности осуществлять благоустройство территории на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области.

На решение Вологодского областного суда от 14 декабря 2015 года Правительством Вологодской области подана апелляционная жалоба, в которой содержится просьба об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления в связи с тем, что судом первой инстанции неправильно истолкованы нормы материального права, нарушены принципы законности и справедливости, не были приняты меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств дела, не приняты во внимание доводы административного ответчика о негативных последствиях принятия решения об удовлетворении исковых требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, ООО "ВологдаСтройЗаказчик", а также прокурором Вологодской области представлены возражения.

Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

Согласно частям 2, 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Специальным законом, регулирующим отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

В преамбуле к Федеральному закону от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ говорится о том, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В настоящее время порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 (далее - Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации).

Как установлено п. 10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, устанавливаются с учетом следующих требований: ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта; иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.

Согласно ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

В силу положений п. 8 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагаются, среди прочего, документы, предусмотренные законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия, в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта.

При этом согласно требований ч. 10 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 настоящей статьи документов, не допускается.

Во исполнение требований ч. 13 ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы архитектурно-строительного проектирования, Правительством Российской Федерации принято Постановление от 16 февраля 2008 года N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", которым установлены состав разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов.

По делу установлено, что Таблицей 1.3 Приложения 10 к постановлению Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 (в действующей редакции) установлено разрешенное использование для зоны регулирования застройки 1-Б категории И-3, предусматривающее среди прочего:

- строительство зданий на основе историко-архивных материалов и аналогов исторической застройки, в деревянном либо кирпичном (с обшивкой деревом, в отдельных случаях - без обшивки) исполнении в один этаж с вальмовой кровлей (до 8,0 метров до конька кровли и до 4,7 метров до карниза от существующего уровня поверхности земли) на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области. Параметры зданий в плане от 10 х 14 м. до 15 х 22 м., короткий фасад расположен вдоль улицы. Угол уклона скатов кровли до 30 . Застройка по красной линии с организацией палисадников с деревянным палисадом высотой от 0,8 до 1,2 м. Высота ограждения участков, кроме случаев, подтвержденных проектно-научными изысканиями, должна составлять 1,5 - 2,0 м. Проектирование ведется в две стадии: эскизный и рабочий проекты, с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия Вологодской области (п. 3);

- строительство зданий на основе историко-архивных материалов и аналогов исторической застройки в деревянном либо кирпичном (с обшивкой деревом, в отдельных случаях - без обшивки) исполнении в два этажа с вальмовой кровлей (до 12,0 метров до конька кровли и до 8,0 метров до карниза от существующего уровня поверхности земли) на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области. Параметры зданий в плане от 10 х 14 м. до 15 х 22 м., короткий фасад расположен вдоль улицы. Угол уклона скатов кровли до 30°. Застройка по красной линии с организацией палисадников с деревянным палисадом высотой от 0,8 до 1,2 м. Высота ограждения участков, кроме случаев, подтвержденных проектно-научными изысканиями, должна составлять 1,5 - 2,0 м. Проектирование ведется в две стадии: эскизный и рабочий проекты, с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия Вологодской области (п. 4);

- благоустройство территории на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области (п. 8).

Удовлетворяя административное исковое заявление ООО "ВологдаСтройЗаказчик", суд первой инстанции, руководствуясь вышеназванными законоположениями, исходил из того, что оспариваемые положения постановления Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087, устанавливающие не предусмотренную федеральным законодательством, регулирующим спорные правоотношения, обязанность вести строительство зданий на основе историко-архивных материалов и аналогов исторической застройки на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, вести проектирование в две стадии: эскизный и рабочий проекты с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия Вологодской области, осуществлять благоустройство территории на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, не соответствует положениям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, - ст.ст. 1, 2, 4, 6, 48, 49, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, Постановлению Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", Положению о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Приходя к такому выводу, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, не предусмотрено возможности установления градостроительных регламентов путем установления норм, отсылающих к ненормативному акту органа государственной власти, принятие которого инициируется застройщиком, поскольку все ограничения и требования к параметрам объектов капитального строительства должны содержаться непосредственно в градостроительном регламенте.

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что приведенный в ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации перечень документов, прилагаемых к заявлению на выдачу разрешения на строительство, не содержит указаний на обязанность представления документов, перечисленных в оспариваемой части постановления Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 (историко-архивные материалы, заключение, выданное органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, эскизный и рабочий проекты, рекомендации органа охраны объектов культурного наследия Вологодской области), а также из положений ч. 10 этой же статьи, устанавливающей запрет на требование для получения разрешения на строительство иных, не предусмотренных данной статьей, документов.

При этом суд правильно указал, что п. 8 ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в данном случае применению не подлежит, поскольку он устанавливает обязанность по предоставлению в составе документов, необходимых для получения разрешения на строительство, документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия, только в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта. Тогда как в данном случае административным истцом осуществляется предусмотренное разрешенным использованием для зоны регулирования застройки 1-Б категории И-3 строительство нового здания, размеры, пропорции и параметры которого, в том числе в части использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, требованиям, непосредственно содержащимся в утвержденных постановлением Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 градостроительных регламентах, не противоречат.

Следует согласиться и с выводом суда о том, что у комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области, действующего на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 19 января 2015 года N 33, и являющегося органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, отсутствуют полномочия по выдаче заключений на строительство зданий и на выполнение благоустройства территории, по рассмотрению и выдаче рекомендаций на эскизный и рабочий проекты, а также не имеется административных регламентов по оказанию вышеназванных государственных услуг. В связи с этим возложение оспариваемым нормативным правовым актом на административного истца обязанности получить вышеуказанные заключения и рекомендации порождает для него правовую неопределенность как в части процедуры предоставления такой государственной услуги, так и в части состава, последовательности, сроков выполнения соответствующих административных процедур, требований к порядку их выполнения, а также - оснований для отказа в предоставлении государственной услуги.

Проанализировав положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, касающиеся архитектурно-строительного проектирования, а также нормы Постановления Правительства РФ от 16 февраля 2008 года N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", которыми определены состав и требования к проектной документации, суд первой инстанции правомерно указал, что названные нормативные правовые акты, а равно иные нормативные правовые акты, имеющие по отношению к постановлению Правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года N 2087 большую юридическую силу и регулирующие спорные правоотношения, не содержат понятия эскизный и рабочий проект, а также не предусматривают возможности проектирования в две стадии (эскизный и рабочий проекты) с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия.

С такими выводами суда первой инстанции согласна Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, поскольку они соответствуют обстоятельствам настоящего дела, основаны на законе и должным образом мотивированы.

Доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения суда, поскольку они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой дана надлежащая оценка судом первой инстанции, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Вологодского областного суда от 14 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.