Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2016 г. N 9-АПГ16-4 Решение о признании недействующей части 3 статьи 10 Закона Нижегородской области от 29 июня 2015 года N 88-3 "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно на территории Нижегородской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2016 г. N 9-АПГ16-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 10 декабря 2015 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Нижегородской области о признании недействующей части 3 статьи 10 Закона Нижегородской области от 29 июня 2015 года N 88-3 "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно на территории Нижегородской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Законодательного Собрания Нижегородской области Проскурякова И.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 июня 2015 года Законодательным Собранием Нижегородской области принят и губернатором Нижегородской области 29 июня 2015 года подписан Закон Нижегородской области N 88-3 "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно на территории Нижегородской области", текст которого был размещен на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 1 июля 2015 года.

Согласно части 1 статьи 1 данного Закона он регулирует правоотношения по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной собственности Нижегородской области или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно на территории Нижегородской области.

Частью 3 статьи 10 Закона установлено, что его положения не применяются к отношениям по предоставлению земельных участков, находящихся на территории городских округов город Нижний Новгород и город Саров Нижегородской области.

Прокурор Нижегородской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей части 3 статьи 10 Закона, ссылаясь на то, что она принята с превышением компетенции, поскольку субъект Российской Федерации, уполномоченный устанавливать категории граждан в целях предоставления земельных участков в собственность бесплатно, не наделен правом ограничивать права данных категорий граждан по мотиву их проживания на той или иной территории. Иное толкование рассматриваемых положений ограничивает принцип равенства на доступ к приобретению земли, находящейся в государственной и муниципальной собственности, установленный пунктом 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 8 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" допускается предоставление в частную собственность недвижимого имущества гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим или получившим разрешение на постоянное проживание на территории закрытого административно-территориального образования, гражданам Российской Федерации, работающим на данной территории. Следовательно, сам по себе факт отнесения земельного участка к землям, ограниченным в обороте, не является безусловным препятствием для его предоставления в собственность.

Решением Нижегородского областного суда от 10 декабря 2015 года заявленные прокурором требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Законодательного Собрания Нижегородской области ставится вопрос об отмене решения суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с данным Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Подпунктами 6 и 7 статьи 39.5 указанного Кодекса определено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления: земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации; земельного участка иным не указанным в подпункте 6 данной статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 39.19 этого же Кодекса, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 данного Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

В развитие указанных положений Земельного кодекса Российской Федерации в Нижегородской области принят Закон "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно на территории Нижегородской области" определяющий, в частности, условия и порядок однократного бесплатного предоставления земельных участков и круг лиц, имеющих право на данную меру социальной поддержки.

Частью 3 статьи 10 Закона установлено, что его положения не применяются к отношениям по предоставлению земельных участков, находящихся на территории городских округов город Нижний Новгород и город Саров Нижегородской области.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные прокурором требования, пришел к правильному выводу о противоречии части 3 статьи 10 Закона положениям Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку субъект Российской Федерации не наделен федеральным законом полномочиями ограничивать территорию, в границах которой осуществляется предоставление земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно.

Довод апелляционной жалобы о том, что город Саров является закрытым административно-территориальным образованием, в силу чего предоставление земельных участков отдельным категориям граждан на его территории запрещено положениями Земельного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", основан на ошибочном толковании норм материального права.

Так, в соответствии со статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и данным Кодексом. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается указанным Кодексом, федеральными законами (пункты 1, 2 и 3).

Согласно подпункту 6 пункта 5 статьи 27 приведенного Кодекса ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки не указанные в пункте 4 этой статьи в границах закрытых административно-территориальных образований.

Таким образом, к землям, изъятым из оборота, относятся не все земли закрытых административно-территориальных образований, а исключительно те земельные участки, которые заняты находящимися в федеральной собственности объектами, перечисленными в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

В ходе рассмотрения дела, судом установлено, что территории городского округа город Нижний Новгород и закрытого административно-территориального образования город Саров не состоят в полном объеме из земельных участков, которые изъяты из оборота и которые не могут предоставляться в частную собственность.

Пунктом 5 статьи 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" закреплено, что права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 названного Закона Российской Федерации сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться только гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории закрытого административно-территориального образования, гражданами Российской Федерации, работающими на данной территории.

Суд, проанализировав приведённые правовые положения в их системном единстве, пришел к правильному выводу о том, что лица, отвечающие указанным выше требованиям, могут быть ограничены в праве на получение земельного участка на территории закрытого административно-территориального образования в собственность не иначе как на основании федерального закона.

Судебная коллегия находит верным суждение суда о том, что отсутствие в настоящее время на территории указанных городских округов земельных участков, которые могут быть предоставлены гражданам в собственность бесплатно, не может служить основанием для нормативных ограничений, распространяемых и на будущее время.

Довод апелляционной жалобы о том, что статьей 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан, является правильным, однако, отмену решения суда не влечет, поскольку такое право не может быть реализовано в противоречие федеральному закону.

Ссылка в жалобе на то, что граждане Российской Федерации, проживающие в ЗАТО город Саров и городе Нижний Новгород, не лишены права на получение земельного участка бесплатно на территории иных муниципальных образований, правового значения по настоящему административному делу не имеет, поскольку это не может замещать установленное федеральным законом право граждан на получение таких земельных участков на территории названных муниципальных образований.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 10 декабря 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного Собрания Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Корчашкина Т.Е.