Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2016 г. N 127-АПГ16-1 Об отказе в признании недействующими отдельных положений распоряжения Совета министров Республики Крым от 4 августа 2015 г. N 679-р "О внесении изменений в распоряжение Совета министров Республики Крым от 5 февраля 2015 года N 69-р"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2016 г. N 127-АПГ16-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В., Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кравчука А.И., Морозова В.А. Масорина Н.В., Шарейко В.В. о признании не действующими отдельных положений распоряжения Совета министров Республики Крым по апелляционной жалобе Совета Министров Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 24 декабря 2015 г., которым требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Совета министров Республики Крым Тихончук С.Г. и Сергеевой И.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

распоряжением Совета министров Республики Крым N 69-р от 5 февраля 2015 г. N 69-р утверждён перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым, являющийся приложением к названному региональному нормативному правовому акту (далее - Перечень), в котором под номером 17 включена территория общей площадью 2 130 га, находящаяся в Симферопольском районе за границами населённых пунктов Добровского сельского совета как государственный природный заказник "Долгоруковская яйла" (далее - Долгоруковская яйла), созданная как ландшафтный заказник постановлением Верховной Рады Автономной Республики Крым от 21 декабря 2011 г. N 643-6/11.

4 августа 2015 г. распоряжением Совета министров Республики Крым N 679-р (далее - Распоряжение от 4 августа 2015 г.) в приведённый нормативный правовой акт исполнительного органа государственной власти республики внесены изменения и приложение изложено в новой редакции, согласно которой Долгоруковская яйла указана в разделе "Государственные природные заказники" в подразделе "Комплексные (ландшафтные)" под порядковым номером 16, порядковый номер в категории 11.

Кравчук А.И., Морозов В.А., Масорин Н.В., Шарейко В.В., в отношении которых составлены протоколы о совершении административного правонарушения за пребывание на территории Долгоруковской яйла и проезд по особо охраняемой природной территории на автомобилях, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими приведённых положений Перечня и Распоряжения от 4 августа 2015 г., ссылаясь на нарушение формы нормативного правового акта, который, по их мнению, должен быть издан в виде постановления, а также порядка его принятия ввиду отсутствия комплексного экологического обследования территории.

Кроме того, административные истцы считают, что одновременно с принятием решения о создании особо охраняемых природных территорий Совет министров Республики Крым должен утвердить положение о такой территории, определив её правовой режим.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 24 декабря 2015 г. признано не действующим и не подлежащим применению с 4 августа 2015 г. Распоряжение от 4 августа 2015 г. в части указания в приложении к распоряжению Совета министров Республики Крым от 5 февраля 2015 г. N 69-р (в редакции распоряжения Совета министров Республики Крым от 4 августа 2015 г. N 679-р) "Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым" в разделе "Государственные природные заказники" в подразделе "Комплексные (ландшафтные)" под порядковым номером 16, порядковый номер в категории 11 "Долгоруковская яйла".

Определением от 24 декабря 2015 г. производство по требованиям о признании не действующим отдельных положений распоряжения Совета министров Республики Крым от 5 февраля 2015 г. N 69-р прекращено.

В апелляционной жалобе Совет министров Республики Крым ставит вопрос об отмене судебного постановления и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Представителем Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым представлены возражения относительно апелляционной жалобы, в которых оспоренное распоряжение считают не относящимся к нормативно правовым актам, соответственно решение суда не отвечающим принципам законности и обоснованности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым отменить решение суда ввиду неправильного применения норм права.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил исключительно из того, что оспариваемое распоряжение принято уполномоченным органом с нарушением формы и вида, в которых государственный орган исполнительной власти вправе принимать нормативный правовой акт, а также с нарушением порядка принятия нормативных правовых актов, установленного Регламентом Совета министров Республики Крым, утверждённым постановлением названного высшего исполнительного органа государственной власти от 6 августа 2014 г. N 242 (далее - Регламент).

Судебная коллегия не может согласиться с заключением суда о наличии правовых оснований для признания Распоряжения от 4 августа 2015 г. не действующим по следующим основаниям.

В силу предписаний части 3 статьи 7 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Закон N 6-ФКЗ) Государственный Совет Республики Крым и Совет министров Республики Крым вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Особенности регулирования в том числе имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений на территории Республики Крым до 1 июля 2017 г. могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере (часть 1 статьи 12.1 Закона N 6-ФКЗ).

Законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено Законом N 6-ФКЗ (часть 1 статьи 23 поименованного закона).

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1 поименованного закона).

В соответствии со статьёй 8 Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. N 5-ЗРК/2014 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым" к полномочиям Совета министров Республики Крым в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий относятся утверждение схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий Республики Крым, создание (объявление) особо охраняемых природных территорий регионального значения, утверждение и изменение их границ, площади, определение режима их охраны, утверждение положений об этих территориях, а также изменение их категории и режима особой охраны, наименования и др.

Согласно статье 5 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-3PK "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" категории земель, к которым отнесены земельные участки, установленные до вступления в силу Федерального конституционного закона, признаются категориями земель, установленными Земельным кодексом Российской Федерации, в частности, земли природно-заповедного фонда и иного природно-заповедного фонда и иного природоохранного назначения вне границ населённого пункта - землями особо охраняемых территорий и объектов.

Приведённые законоположения подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о принятии Распоряжения от 4 августа 2015 г. Советом министров Республики Крым в пределах предоставленных полномочий.

Обоснованным является заключение суда первой инстанции о том, что названное распоряжение является нормативным правовым актом, так как принято уполномоченным органом, определяет правовой статус Долгоруковской яйлы как особо охраняемой природной территории, обязательно для неопределённого круга лиц и рассчитано на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения.

Вместе с тем утверждение суда, что издание оспариваемого нормативного правового акта в названной сфере общественных отношений в форме распоряжения, а не в виде постановления влечёт признание его не действующим, является ошибочным ввиду неправильного толкования норм материального права.

Обосновывая свою позицию, суд первой инстанции сослался на разъяснения, содержащиеся в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", о необходимости при рассмотрении дела по существу выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

В абзаце втором приведённого пункта предусмотрено право суда принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта, в случае установления нарушения требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта не действующим.

Между тем суд не учёл пункт 10 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, из содержания которого следует, что наименование нормативного правового акта (за исключением акта, принятого в форме закона) не является определяющим фактором при решении вопроса о соответствии его законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, требования об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части подлежат удовлетворению только в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, ненадлежащая форма (вид) нормативного правового акта (наименование нормативного правового акта) может повлечь признание его не действующим только при условии противоречия имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту.

Суд первой инстанции, констатировав необходимость принятия решения по вопросу отнесения той или иной территории к особо охраняемым территории в форме постановления, не принял во внимание следующие правовые предписания.

Совет Министров Республики Крым, являясь постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Крым, на основании и во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Крым и законов Республики Крым издаёт постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Республике Крым (часть 2 статьи 81, статья 84 Конституции Республики Крым).

Закон Республики Крым от 10 ноября 2014 г. N 5-ЗРК/2014 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым" не содержит нормы о форме нормативного правового акта о создании (объявлении) территории особо охраняемой природной территорией.

Порядок организации деятельности Совета министров Республики Крым (далее - Совет министров) по реализации его полномочий устанавливается Регламентом Совета министров Республики Крым, утверждённым постановлением Совета Министров Республики Крым от 6 августа 2014 г. N 242 (далее - Регламент).

Согласно пунктам 4 и 5 Регламента все вопросы, относящиеся к полномочиям Совета Министров, рассматриваются на заседаниях, а в исключительных случаях решения могут быть приняты путём согласования соответствующих проектов актов, подготовленных в порядке, предусмотренном пунктами 104-149 Регламента, большинством членов Совета министров.

Пункт 6 Регламента содержит перечень вопросов, которые рассматриваются исключительно на заседании Совета Министров, в круг которых принятие решения об особо охраняемых природных территориях не включено.

Раздел III регламентирует порядок проведения заседаний Совета министров, содержит указание о его правомочности при наличии более половины членов Совета министров (пункт 45), о принятии решения путём голосования большинством голосов от должностного состава Совета министров (пункт 76).

Анализ положений Регламента в их системном единстве свидетельствует о том, что порядок принятия всех актов Советом министров независимо от их формы является единым.

Из копий протоколов заседания Совета министров 5 февраля и 4 августа 2015 г. следует, что распоряжение от 5 февраля 2015 г. N 69-р принято путём согласования и подписания большинством членов Совета министров, а распоряжение от 4 августа 2015 г. - непосредственно на заседании Совета Министров при наличии кворума большинством голосов.

Из содержания Распоряжения от 4 августа 2015 г. усматривается, что в перечень особо охраняемых природных территорий включены территории признанные таковыми до 18 марта 2014 г.

Так, Долгоруковская яйла была включена в Перечень территорий природно-заповедного фонда местного значения постановлением Верховной Рады Автономной Республики Крым от 21 декабря 2011 г. N 643/11 "О расширении и упорядочении сети территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения в Автономной Республики Крым".

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят с целью регулирования ранее возникших отношений в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в соответствие с законодательством Российской Федерации, что соответствует приведённым выше законоположениями федерального и регионального законодателя, то есть новые особо охраняемые природные территории не создавались, следовательно, к возникшим правоотношениям Порядок создания (объявления) особо охраняемых природных территорий регионального значения, утвержденный постановлением Совета министров республики Крым от 23 июня 2015 г. N 336, не применяется.

Отсутствие отдельного нормативного правового акта, регламентирующего положение конкретно Долгоруковской яйлы также не свидетельствует о несоответствии Распоряжения от 4 августа 2015 г. федеральному законодательству, которое не устанавливает обязательные сроки принятия положения о конкретной особо охраняемой природной территории.

При таком положении у суда первой инстанции не было правовых оснований для признания административного искового заявления обоснованным, а оспариваемого нормативного правового акта не действующим, следовательно, решение суда подлежит отмене, как незаконное, с вынесением нового судебного постановления об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Ввиду изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 312 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 24 декабря 2015 г. отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления Кравчука А.И., Морозова В.А., Масорина Н.В., Шарейко В.В. о признании не действующим распоряжения от 4 августа 2015 г. в части указания в приложении к распоряжению Совета Министров Республики Крым от 5 февраля 2015 г. N 69-р (в редакции распоряжения Совета Министров Республики Крым от 4 августа 2015 г. N 679-р) "Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым" в разделе "Государственные природные заказники" в подразделе "Комплексные (ландшафтные)" под порядковым номером 16, порядковый номер в категории 11 "Долгоруковская яйла".

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.