Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2016 г. N 85-АПГ16-1 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Калужской области от 4 июня 2012 г. N 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2016 г. N 85-АПГ16-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Щербаневой З.Г., Пономарева Ю.Д., Молодцова М.Л., Худякова С.Н., Родионовой Р.И., Симакова П.Н. о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу положений подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 2, подпункта 1 пункта 2 статьи 3 в части слов "ведет реестр проблемных объектов", пункта 1 статьи 6 Закона Калужской области N 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области" по апелляционной жалобе Щербаневой З.Г., Пономарева Ю.Д., Молодцова М.Л., Худякова С.Н., Родионовой Р.И., Симакова П.Н. на решение Калужского областного суда от 26 января 2016 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Щербаневой З.Г., Пономарева Ю.Д., Молодцова М.Л., Худякова С.Н., Родионовой Р.И., Симакова П.Н. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Родионовой Р.И. и Пономарева Ю.Д. - Родионова С.Д., Пономарева Ю.Д., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Калужской области Елкина А.В., Законодательного Собрания Калужской области Короткова С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

4 июня 2012 г. принят Закон Калужской области от N 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области", который опубликован 8 июня 2012 г. в газете "Весть" N 211-213.

Щербанева З.Г., Пономарев Ю.Д., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., Родионова Р.И., Симаков П.Н. обратились с административным иском о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу положений подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 2, подпункта 1 пункта 2 статьи 3 в части слов "ведет реестр проблемных объектов", пункта 1 статьи 6 Закона Калужской области N 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области" (далее - Закон области, Закон Калужской области N 283-ОЗ).

Требования мотивированы тем, что оспариваемые нормы не соответствуют положениям частей 1, 4, 7 статьи 23 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" в той мере, в какой содержащиеся в них понятия "недобросовестный застройщик", "проблемный объект" не позволяют отнести застройщика, привлекшего их денежные средства, к "недобросовестному", объект строительства к "проблемному", и, соответственно, не позволяет включить в реестр "проблемных объектов", который ведет уполномоченный орган исполнительной власти. Административные истцы признаны пострадавшими и включены в другой реестр граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, ведение которого осуществляется инспекцией государственного строительного надзора Калужской области.

Решением Калужского областного суда от 26 января 2016 года в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе Щербанева З.Г., Пономарев Ю.Д., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., Родионова Р.И., Симаков П.Н. просят решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Губернатором Калужской области, Законодательным собранием Калужской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В судебное заседание не явились Щербанева З.Г., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., Родионова Р.И., Симаков П.Н., представители Губернатора Калужской области и инспекции государственного строительного надзора Калужской области. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в соответствии со статьей 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

На основании подпункта 42.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства (часть 1 статьи 1).

В силу части 1 статьи 23 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 214-ФЗ) государственное регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется в соответствии с данным законом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее - уполномоченным органом), а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство (далее - контролирующим органом) (часть 2 той же статьи).

Федеральным законом N 214-ФЗ в части 4 статьи 23 определено, что уполномоченный орган осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации государственной политики в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, устанавливает критерии, в соответствии с которыми граждане, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, относятся к числу пострадавших, и правила ведения контролирующим органом реестра таких граждан.

В соответствии с частью 7 статьи 23 Федерального закона N 214-ФЗ контролирующий орган признает в соответствии с установленными уполномоченным органом критериями граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, пострадавшими и ведет реестр таких граждан.

Во исполнение приведённых положений Федерального закона N 214-ФЗ Министерством регионального развития Российской Федерации издан приказ от 20 сентября 2013 г. N 403 (далее - Приказ N 403), в приложении N 1 которого определены Критерии отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших. В приложении N 2 к Приказу N 403 установлены Правила ведения реестра граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены.

Как видно из материалов дела, такой реестр в Калужской области ведется, и административные истцы в него включены, что ими не отрицалось (л.д. 56, 63, 72, 81, 87, 94).

В соответствии с частью 3 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

С учетом полномочий, предусмотренных вышеназванными нормами законодательства, законодателем Калужской области принят оспариваемый закон области. В подпункте 1 пункта 1 статьи 2 данного Закона N 283-ОЗ дано понятие недобросовестного застройщика, которым является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, являющиеся стороной договора, связанного с привлечением денежных средств и (или) иного имущества гражданина в строительство объектов строительства, обязанной произвести строительство и передать жилое помещение гражданину, но не исполнившей свои обязательства в нарушение условий договора и требований законодательства.

В подпункте 2 пункта 1 статьи 2 Закона области приведено понятие проблемного объекта, которым считается многоквартирный дом, расположенный на территории Калужской области, в строительство которого привлечены денежные средства и (или) иное имущество граждан, в отношении которого недобросовестный застройщик не выполнил своих обязательств по договорам, заключенным с гражданами, то есть строительство не начато (не было начато) в течение шести месяцев с момента выдачи разрешения на строительство или остановлено на срок более шести месяцев. К проблемным объектам не относятся многоквартирные дома, строительство которых не начиналось (не началось) в связи с отсутствием правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором предусматривалось строительство.

Пунктом 1 статьи 6 Закона области установлено, что реестр проблемных объектов ведется Уполномоченным органом.

Подпункт 1 пункта 2 статьи 3 Закона Калужской области N 283-03 предусматривает, что Уполномоченный орган исполнительной власти Калужской области в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства (далее - Уполномоченный орган): принимает заявления пострадавших соинвесторов и ведет реестр проблемных объектов и реестр пострадавших соинвесторов; размещает перечень проблемных объектов, перечень пострадавших соинвесторов, а также информацию о ходе защиты пострадавших соинвесторов (в том числе о завершении строительства проблемных объектов и (или) иных многоквартирных домов, возводимых дополнительно или вместо проблемных объектов, в целях обеспечения требований пострадавших соинвесторов о передаче жилых помещений) в средствах массовой информации и в информационно телекоммуникационных сетях общего пользования (в том числе в сети Интернет), в том числе на официальном сайте Уполномоченного органа.

Проанализировав вышеуказанные федеральные нормы в их системной взаимосвязи с оспариваемыми положениями, суд правомерно пришел к выводу о том, что содержание в оспариваемых административными истцами положениях понятий "недобросовестный застройщик", "проблемный объект" не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, отражает суть нарушения прав участников долевого строительства и позволяет определить категорию лиц, нуждающихся в защите.

При этом суд первой инстанции правомерно сослался на то, что несовпадение по своему содержанию данных характеристик с критериями отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших, требования федерального законодательства не нарушает.

Ведение специальным органом реестра проблемных объектов на основании положений оспариваемого закона требований федерального законодательства не нарушает, поскольку направлено на эффективное предоставление мер финансовой и социальной поддержки за счет средств областного бюджета гражданам-участникам строительства многоквартирных домов, пострадавшим от действий недобросовестных застройщиков.

Федеральный закон N 214-ФЗ не содержит положений, обязывающих субъекты Российской Федерации предоставлять всем гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, меры финансовой, социальной и иной поддержки.

Как было указано выше, федеральное законодательство, в частности положения ч. 3 ст. 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, предоставляет право субъекту Российской Федерации своими актами устанавливать свои, дополнительные к федеральным, меры защиты прав отдельных категорий граждан и меры их социальной поддержки. Поскольку финансирование таких мер осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить категорию граждан, на которую распространяется действие дополнительных мер, что, в свою очередь, не изменяет прав граждан - участников долевого строительства по защите их прав, законных интересов и имущества, предусмотренных Федеральным законом о долевом строительстве.

Из содержания оспариваемого Закона области усматривается, что введение понятий "недобросовестный застройщик" и "проблемный объект" (подп. 1, 2 пункта 1 статьи 2 Закона Калужской области N 283-ОЗ) сформулированы административным ответчиком для целей конструирования понятия "пострадавший соинвестор" (подп. 4 пункта 1 статьи 2 Закона Калужской области N 283-ОЗ) и применения определенных статьями 4, 5 данного Закона Калужской области мер финансовой и социальной поддержки отдельной категории граждан - "пострадавших соинвесторов". В этих же целях, то есть для оказания мер финансовой и социальной поддержки, предусмотрено ведение уполномоченным органом исполнительной власти Калужской области в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства реестра проблемных объектов (подп. 1 пункта 2 статьи 3, пункт 1 статьи 6 Закона Калужской области N 283-ОЗ).

Таким образом, оспариваемый Закон области не снижает уровня социальных и правовых гарантий граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Напротив, региональным законом в отношении отдельных категорий граждан за счет средств областного бюджета установлены меры финансовой, социальной и иной поддержки, не предусмотренные на федеральном уровне.

Указанное правовое регулирование не создает дискриминационных условий предоставления мер социальной поддержки, так как установление категории льготников исходя из финансовых возможностей субъекта РФ само по себе не является дискриминацией, в связи с чем довод апелляционной жалобы о дискриминационном характере оспоренных правовых норм является ошибочным.

Кроме того, оспариваемым законом предусмотрены меры социальной поддержки наиболее социально незащищенных категорий граждан - пострадавших соинвесторов, признанных в установленном порядке нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам социального найма, а также предусмотрены меры финансовой поддержки по достройке проблемных объектов (подпункт 1 пункта 1 статьи 4 Закона Калужской области N 283-ОЗ).

Требования административных истцов фактически направлены на расширение категорий граждан, которые могли бы претендовать на предоставление мер социальной и финансовой поддержки за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Вывод суда о том, что указанное правовое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в системе действующего права, что оспариваемые положения Закона не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права административных истцов, является правильным.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд не учел положения, содержащиеся в поручениях Президента РФ от 19 октября 2012 года по данному вопросу, также несостоятельна, поскольку в п. 2 перечня поручений Президента РФ по защите прав участников долевого строительства предписано Правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ провести инвентаризацию всех "проблемных" объектов, утвердить планы-графики проведения мероприятий по решению проблем пострадавших граждан, определив объемы и источники финансирования. Таким образом, обязанность по оказанию мер финансовой и социальной поддержки в отношении всех пострадавших граждан на субъекты Российской Федерации также не возложена.

Доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения суда, поскольку они аналогичны позиции административных истцов в суде первой инстанции, которой дана надлежащая оценка судом первой инстанции, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Калужского областного суда от 26 января 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Щербаневой З.Г., Пономарева Ю.Д., Молодцова М.Л., Худякова С.Н., Родионовой Р.И., Симакова П.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.