Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 марта 2016 г. N 45-АПГ16-1 Суд отменил принятое ранее решение и принял новое о признании недействующим пункта 17 постановления Правительства Свердловской области от 26 июня 2015 г. N 546-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 30.12.2011 N 1855-ПП "Об утверждении Положения о порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенные на территории Свердловской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 марта 2016 г. N 45-АПГ16-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.,

при секретаре Барулевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шамшуриной Е.А. о признании недействующим с момента принятия пункта 17 постановления Правительства Свердловской области от 26 июня 2015 г. N 546-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 30.12.2011 N 1855-ПП "Об утверждении Положения о порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы и ставок арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенные на территории Свердловской области"

по апелляционной жалобе Шамшуриной Е.А. на решение Свердловского областного суда от 5 ноября 2015 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Шамшуриной Е.А. по доверенности - Кузнецовой М.С., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Журавлевой Н.М., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правительством Свердловской области принято постановление от 30 декабря 2011 г. N 1855-ПП "Об утверждении Положения о порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы и ставок арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенные на территории Свердловской области" (далее - Постановление N 1855-ПП).

Пунктом 3 Постановления N 1855-ПП утверждены понижающие коэффициенты для отдельных категорий лиц, применяемые при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенные на территории Свердловской области. Для пенсионеров, имеющих звание ветерана в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", установлен понижающий коэффициент в размере 0,1, который используется в формуле расчета арендной платы за пользование земельными участками.

Постановлением Правительства Свердловской области от 26 июня 2015 г. N 546-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 30.12.2011 N 1855-ПП "Об утверждении Положения о порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы и ставок арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенные на территории Свердловской области" (далее - Постановление N 546-ПП) применение понижающих коэффициентов, предусмотренных пунктом 3 Постановления N 1855-ПП, ограничено определением размера арендной платы в отношении земельных участков под индивидуальными жилыми домами, земельных участков, предоставленных для индивидуального жилищного строительства, для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, для обустройства овощных ям, земельных участков под временными металлическими гаражами, под индивидуальными (или) кооперативными гаражами и земельных участков, предоставленных для строительства индивидуальных и (или) кооперативных гаражей.

Также Постановлением N 546-ПП внесены иные изменения в Постановление N 1855-ПП, в частности понижены ставки арендной платы за пользование земельными участками в ряде муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области.

Согласно пункту 17 Постановления N 546-ПП оно вступает в силу в день его официального опубликования и распространяет свое действие с 1 января 2015 г.

Шамшурина Е.А. обратилась в Свердловский областной суд с административным иском о признании недействующим пункта 17 Постановления N 546-ПП с момента его принятия, мотивируя свои требования тем, что ретроактивное действие оспариваемого нормативного правового акта противоречит конституционному принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, требованию определенности правого регулирования, а также принципу предсказуемости расчета размера арендной платы, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 582).

Решением Свердловского областного суда от 5 ноября 2015 г. Шамшуриной Е.А. отказано в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Шамшурина Е.А. просит решение суда отменить ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушения норм материального и процессуального права и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором Свердловской области, Правительством Свердловской области и администрацией города Екатеринбурга поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Положениями подпункта 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктов 1, 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установление порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу подпункта 4 пункта 1 статьи 7 Закона Свердловской области от 7 июля 2004 г. N 18-ОЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области" Правительство Свердловской области является уполномоченным органом по изданию правовых актов по вопросам установления указанного порядка.

Постановление N 546-ПП принято в форме, предусмотренной пунктом 5 части 3 статьи 58 Устава Свердловской области, статьей 92 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области", и опубликовано в соответствии со статьей 93 указанного закона 29 июня 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции и опубликован в установленном законом порядке.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 1 октября 1993 г. N 81-р и поддерживаемой в последующих судебных актах, основным принципом существования закона во времени является немедленное действие. Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя, при этом законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное законодательство, пенсионное законодательство). В отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица (к таким относятся и трудовые отношения), обратная сила не применяется, ибо интересы одной стороны правоотношения не могут быть принесены в жертву интересам другой, не нарушившей закон.

Также Конституционным Судом Российской Федерации отмечено, что преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности, в том числе отношений собственности в земельной сфере, не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу, либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (постановление от 22 апреля 2014 г. N 12-П).

Суд первой инстанции не учел положения приведенных выше правовых норм и изложенные позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Также Судебная коллегия считает, что оспариваемый пункт Постановления N 546-ПП не отвечает основным принципам определения арендной платы, установленным постановлением Правительства Российской Федерации N 582, в частности принципу предсказуемости расчета размера арендной платы.

Согласно части 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

К числу таких принципов, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации N 582, относится принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.

Случаи пересмотра размера арендной платы за земельные участки в одностороннем порядке по требованию арендодателя предусмотрены в Положении о порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенные на территории Свердловской области, утвержденном Постановлением N 1855-ПП (далее - Положение).

Положение не предусматривает возможности изменения арендной платы в одностороннем порядке за истекший период в случае принятия нормативного правового акта, ухудшающего положения арендаторов.

Судебная коллегия полагает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что придание оспариваемому нормативному правовому акту обратной силы не нарушает прав административного истца, поскольку Шамшурина Е.А. при расчете арендной платы не имела права на применение понижающего коэффициента, установленного пунктом 3 Постановления N 1855-ПП для пенсионеров, имеющих звание ветерана в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах".

Согласно пункту 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, на основании договора от 11 января 2012 г. N ... об уступке прав и переводе обязанностей по договору аренды от 11 января 2012 г. N ... Шамшурина Е.А. является арендатором 99/100 земельного участка с кадастровым номером ... общей площадью ... кв. метров, имеющего разрешенное использование: под место размещения конно-спортивной базы с автономной газовой котельной. Арендатором 1/100 земельного участка является ООО "Производственно-коммерческая фирма Техномет". Также судом установлено, что Шамшурина Е.А. является пенсионером, имеет звание ветерана труда.

Арендная плата за 2012-2014 годы за земельный участок начислялась Шамшуриной Е.А. с применением понижающего коэффициента 0,1, предусмотренного Постановлением N 1855-ПП. Первоначальный расчет арендной платы на 2015 год выполнен также с учетом понижающего коэффициента.

После внесения оспариваемых изменений в Постановление N 1855-ПП произведен перерасчет арендной платы, подлежащей уплате административным истцом за 2015 год, без учета понижающего коэффициента. Распространение действия Постановления N 546-ПП на правоотношения по расчету арендной платы за земельные участки с 1 января 2015 г. повлекло увеличение размера арендной платы, подлежащей уплате Шамшуриной Е.А., и образование у нее задолженности по арендной плате за 2015 год.

Таким образом, к Шамшуриной Е.А. оспариваемый в части нормативный правовой акт применялся, она является участником арендных отношений, регулируемых этим актом.

Статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как указывалось ранее, Постановление N 546-ПП не соответствует правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в части придания ему обратной силы, и у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявления.

Таким образом, суд первой инстанции неправильно истолковал норму закона и сделал выводы, не соответствующие обстоятельствам дела, что является основанием для отмены решения суда в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как установлено в судебном заседании апелляционной инстанции, фактически требования административного истца направлены на признание недействующим пункта 17 Постановления N 546-ПП в той мере, в какой предусмотрено ретроактивное действие пункта 3 Постановления N 1855-ПП в редакции оспариваемого нормативного правового акта, введение которого повлекло за собой возможность расчета и взыскания арендной платы за пользование Шамшуриной Е.А. земельным участком без применения понижающего коэффициента с 1 января 2015 г.

Судебная коллегия, исходя из анализа приведенных выше правовых норм, полагает, что заявление Шамшуриной Е.А. подлежит удовлетворению в указанной части.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 5 ноября 2015 г. отменить. Признать недействующим пункт 17 постановления Правительства Свердловской области от 26 июня 2015 г. N 546-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 30.12.2011 N 1855-ПП "Об утверждении Положения о порядке определения размера арендной платы, порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Свердловской области, и земельные участки, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенные на территории Свердловской области" в части придания обратной силы и применения с 1 января 2015 г. пункта 3 постановления Правительства Свердловской области от 30 декабря 2011 г. N 1855-ПП.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.