Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2016 г. N 9-АПГ16-7 Решение областного суда, которым признан недействующим пункт 10.3 контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, утв. решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. N 57 "О контракте с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода", оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2016 г. N 9-АПГ16-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению губернатора Нижегородской области о признании не действующим в части решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. N 57 "О контракте с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода", возложении на городскую Думу города Нижнего Новгорода обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение путем внесения изменений в оспариваемое решение, предусмотрев отмену пункта 10.3 Контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода,

по апелляционной жалобе городской Думы города Нижнего Новгорода на решение Нижегородского областного суда от 9 февраля 2016 г., которым административное исковое заявление губернатора Нижегородской области удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя городской Думы г. Нижнего Новгорода Масловой И.Л., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя губернатора Нижегородской области Бисиной П.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

городской Думой города Нижнего Новгорода 3 ноября 2010 г. принято решение N 57 "О контракте с лицом, назначаемым на должность главы администрации Нижнего Новгорода", которое опубликовано в газете "День города. Нижний Новгород" от 8 ноября 2010 года N 87 (509).

Городской Думой города Нижнего Новгорода 7 октября 2015 г. принято решение N 191 "О внесении изменений в контракт с лицом, назначенным на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, утвержденный решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. N 57", которое опубликовано в газете "День города. Нижний Новгород" от 09 октября 2015 года N 81(1026).

Губернатор Нижегородской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента принятия решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. N 57 "О контракте с лицом, назначаемым на должность главы администрации Нижнего Новгорода", в редакции решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 7 октября 2015 г. N 191, в части пункта 10.3 Контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, возложении на городскую Думу города Нижнего Новгорода обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение путем внесения изменений в оспариваемое решение, предусмотрев отмену пункта 10.3 Контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода.

Требования административным истцом мотивированы тем, что действующая редакция пункта 10.3 проекта Контракта предусматривает расторжение контракта с главой администрации города Нижнего Новгорода в одностороннем порядке по инициативе городской Думы Нижнего Новгорода, главы города Нижнего Новгорода по иным основаниям, установленным трудовым законодательством, в том числе по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, законодательством о муниципальной службе, что не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: статье 11 Трудового кодекса Российской Федерации, части 7 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", части 10 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Типовой форме контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утвержденной Законом Нижегородской области от 29 марта 2005 года N 31-3 "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа".

Несоответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, выражается в том, что специальным законодательством, в частности, частью 10 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), установлен перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, который не содержит иных оснований, установленных трудовым законодательством, в том числе, пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса РФ, законодательством о муниципальной службе. Типовой формой контракта также не предусмотрены иные основания для досрочного расторжения контракта, кроме установленных частью 10 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ.

Губернатор Нижегородской области полагает, что поскольку перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, установленный федеральным законом, является исчерпывающим, применение иных оснований, предусмотренных трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе, является неправомерным, нарушающим права и законные интересы неопределенного круга лиц, осуществляющих свое конституционное право на местное самоуправление непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, создает препятствия к осуществлению прав и реализации законных интересов высшего должностного лица Нижегородской области.

Решением Нижегородского областного суда от 9 февраля 2016 г. административное исковое заявление Губернатора Нижегородской области удовлетворено частично.

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 10.3 Контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода (в редакции от 7 октября 2015 г. N 191), утвержденного решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. N 57 "О контракте с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода".

В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.

На городскую Думу города Нижнего Новгорода возложена обязанность в течение месяца после вступления решения суда в законную силу опубликовать судебный акт или сообщение о его принятии в газете "День города. Нижний Новгород".

В апелляционной жалобе Городская Дума города Нижнего Новгорода просит отменить вышеуказанное решение в части удовлетворения административного искового заявления, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Губернатором Нижегородской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

Проанализировав оспариваемое положение и нормы федерального законодательства, законодательства Нижегородской области, суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу о несоответствии пункта 10.3 Контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, утвержденного решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. N 57 (в редакции от 7 октября 2015 г. N 191), абзацу 7 статьи 11 Трудового кодекса РФ, части 4 статьи 7, частям 10 и 11 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), части 7 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Типовой форме контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утвержденной Законом Нижегородской области от 29 марта 2005 г. N 31-3 "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа)" в их системном толковании.

Указанные выводы суда мотивированны, основаны на законе и обстоятельствах дела, и оснований для признания их неправильными не имеется.

Из содержания оспариваемого в части нормативного акта, регулирующего правоотношения в сфере муниципальной службы, усматривается, что он был принят городской Думой города Нижнего Новгорода в целях реализации полномочий, предусмотренных статьей 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Нижегородской области от 3 августа 2007 г. N 99-3 "О муниципальной службе в Нижегородской области", Закона Нижегородской области от 29 марта 2005 г. N 31-ФЗ "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа)", статьями 29, 42, 42.1 Устава города Нижнего Новгорода.

Между тем, реализуя предоставленные частью 3 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия по утверждению условий контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, городская Дума вышла за пределы предоставленной компетенции, установив в пункте 10.3 Контракта в качестве основания его расторжения в одностороннем порядке по инициативе городской Думы города Нижнего Новгорода, главы города Нижнего Новгорода иные основания, установленные трудовым законодательством, в том числе, основания, предусмотренные пунктом 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации, законодательством о муниципальной службе, что противоречит вышеприведенным положениям федерального законодательства. При этом, не был учтен принцип соотношения общих норм и имеющих перед ними приоритет специальных положений.

Так, согласно пунктам "к", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся трудовое законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Статьей 11 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе.

Согласно частям 1 и 2 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ главой местной администрации, осуществляющим на принципах единоначалия руководство местной администрацией - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделяемым уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может являться, в частности, лицо, назначаемое на данную должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на её замещение на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Как установлено судом при рассмотрении дела, на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, отнесенной к высшим должностям муниципальной службы, лицо назначается городской Думой города Нижнего Новгорода по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы администрации города Нижнего Новгорода.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

В соответствии с частью 7 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Исходя из приведенных норм, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что федеральным законодательством предусмотрено специальное регулирование порядка заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту.

Так, частями 10 и 11 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ установлены перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, а также условия расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления компетентных лиц, которые являются исчерпывающими и не предусматривают возможности применения для прекращения трудового договора, оснований, предусмотренных нормами трудового законодательства, в частности, статьей 278 Трудового кодекса РФ, а также законодательством о муниципальной службе.

Типовой формой контракта, утвержденной Законом Нижегородской области от 29 марта 2005 г. N 31-З "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа", также не предусмотрены иные основания для досрочного расторжения контракта, кроме установленных частью 10 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ.

Суд сделал правильный вывод о том, что приведенные положения статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, регламентирующие основания расторжения контракта, являются специальными нормами по отношению к общим нормам Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В связи с изложенным, не влияют на законность судебного постановления доводы апелляционной жалобы о том, что случаи досрочного прекращения полномочий главы местной администрации и расторжения контракта, предусмотренные частями 10 и 11 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, являются дополнительными к основаниям, установленным Трудовым Кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также Федеральным законом "О противодействии коррупции".

При этом, судебная коллегия, проанализировав Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", пришла к выводу о том, что он имеет свой специальный предмет правового регулирования, содержание которого направлено на установление основных принципов противодействия коррупции, правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В связи с чем, вводимые данным законом ограничения, запреты, неисполнение которых влечет досрочное прекращение полномочий или увольнение должностных лиц, также являются одним из инструментов специального правового регулирования, направленного на достижение обозначенных данным законом целей.

Суд первой инстанции правильно согласился с доводами административного истца о том, что расторжение контракта по иным основаниям, установленным трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе, но не предусмотренным положениями статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, влечет за собой нарушение прав и законных интересов как лица, с которым будет заключен контракт, так и населения города Нижнего Новгорода, осуществляющего решение вопросов местного значения через органы местного самоуправления, включая администрацию города, возглавляемую главой администрации, а также создает препятствия к осуществлению прав и реализации законных интересов высшего должностного лица Нижегородской области, не учитывает наличие публично-правового характера отношений, связанных с замещением главой администрации своей должности и исполнением должностных полномочий, место в конституционно-правовом механизме реализации прав граждан, проживающих на территории городского округа, о чем подробно мотивировано в судебном постановлении со ссылкой на нормы материального права.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, правомерен вывод суда о том, что оспариваемое решение городской Думы города Нижнего Новгорода от 3 ноября 2010 г. N 57 является нормативным актом, поскольку вводимое им правовое регулирование обязательно для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, на урегулирование общественных отношений, связанных с назначением лица на должность главы администрации города Нижнего Новгорода и согласованием с ним условий исполнения обязанностей, затрагивает права как неопределенного круга лиц-граждан, реализующих право на местное самоуправление через органы местного самоуправления, так и категории граждан, с которыми может быть заключен контракт, в случае их назначения на должность главы администрации города Нижнего Новгорода.

Частью 3 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ императивно предписано перечисленным в данной норме органам утвердить условия контракта для главы местной администрации. Указанное обстоятельство, приведенные в оспариваемом решении городской Думы города Нижнего Новгорода нормы федерального и регионального законодательства, во исполнении которых утверждался проект Контракта, факт его официального опубликования в установленном законом порядке, также подтверждают нормативный характер принятого правового акта.

Оспариваемое решение не может быть признано индивидуальным правовым актом, так как не является контрактом, заключенным с конкретным лицом, назначаемым на должность главы Администрации города Нижнего Новгорода.

Данные выводы суда согласуются с пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Согласно части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться, в том числе, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), полагающее, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В связи с чем, правильным является и вывод суда о том, что у Губернатора Нижегородской области имелось право на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением, поскольку руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исходя из полномочий, основанных на пункте "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, положениях Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункте "е" части 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации", законах Нижегородской области обладает компетенцией для обращения за осуществлением судебного контроля актов, принятых органами местного самоуправления.

Кроме того, заключение и расторжение контракта с главой администрации города Нижнего Новгорода влечет правовые последствия, влияющие на решение вопросов местного значения, а также решение вопросов, связанных с переданными законами Нижегородской области государственными полномочиями, что затрагивает права органов исполнительной власти Нижегородской области.

Вместе с тем суд законно и обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления в части возложения на городскую Думу города Нижнего Новгорода обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение путем внесения изменений в оспариваемое решение, предусмотрев отмену пункта 10.3 Контракта с лицом, назначаемым на должность главы администрации города Нижнего Новгорода, так как такого способа защиты права не предусмотрено законом.

В статье 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, какие решения принимаются судом по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта. А в статье 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации регламентированы последствия признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Все иные доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения суда, поскольку они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой дана надлежащая оценка судом первой инстанции, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 9 февраля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу городской Думы города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.