Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2016 г. N 9-АПГ16-2 О признании недействующим абзаца 2 пункта 1.4 решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 июня 2015 года N 155 "О внесении изменений в Правила благоустройства города Нижнего Новгорода, утвержденные постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2007 года N 56"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2016 г. N 9-АПГ16-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.,

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Теплоэнерго" о признании недействующим решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 июня 2015 года N 155 "О внесении изменений в Правила благоустройства города Нижнего Новгорода, утвержденные постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2007 года N 56" по апелляционной жалобе городской Думы города Нижнего Новгорода на решение Нижегородского областного суда от 9 ноября 2015 года, которым административный иск открытого акционерного общества "Теплоэнерго" удовлетворен частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя городской Думы города Нижнего Новгорода Абрамовой А.К., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, установила:

постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2007 года N 56 утверждены Правила благоустройства города Нижнего Новгорода (далее - Правила).

Абзацем одиннадцатым пункта 13.5 раздела 13 Правил предусмотрены обязанности юридических и физических лиц в отношении зеленых насаждений, расположенных на земельных участках, находящихся в их собственности, владении и пользовании, в частности, обеспечивать своевременную вырубку деревьев и кустарников, обрезку ветвей в охранной зоне токонесущих проводов и прочих инженерных коммуникаций в соответствии с действующими нормами и правилами.

Решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 июня 2015 года N 155 "О внесении изменений в Правила благоустройства города Нижнего Новгорода, утвержденные постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2007 года N 56" внесены изменения в Правила благоустройства.

Так, пунктом 1.3 решения городской Думы N 155 исключен абзац одиннадцатый пункта 13.5 раздела 13 Правил, а пунктом 1.4 решения N 155 раздел 13 дополнен пунктом 13.5.1, который в абзаце втором возложил на собственников или владельцев прочих инженерных коммуникаций (не являющихся сетевыми организациями или организациями, действующими на основании договоров с сетевыми организациями), обязанность обеспечивать своевременную вырубку деревьев и кустарников, обрезку ветвей в охранной зоне соответствующих инженерных коммуникаций.

Решение N 155 опубликовано на официальном сайте городской Думы города Нижнего Новгорода 23 июня 2015 года, на официальном сайте администрации города Нижний Новгород и в газете "День города. Нижний Новгород" 24 июня 2015 года.

Открытое акционерное общество "Теплоэнерго" (далее - ОАО "Теплоэнерго") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1.3 и абзаца второго пункта 1.4 решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 июня 2015 года N 155 "О внесении изменений в Правила благоустройства города Нижнего Новгорода, утвержденные постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2007 года N 56".

Требования административным истцом мотивированы тем, что ОАО "Теплоэнерго" является теплоснабжающей организацией, в пользовании которой находятся инженерные коммуникации, используемые для передачи тепловой энергии в целях теплоснабжения и горячего водоснабжения. Положения пункта 1.3 и абзаца второго пункта 1.4 оспариваемого нормативного правового акта, возлагающие на владельца инженерных коммуникаций обязанность обеспечить своевременную вырубку деревьев и кустарников, обрезку ветвей на не принадлежащем ему земельном участке, то есть распоряжаться не принадлежащим ему имуществом и нести бремя по его содержанию, противоречат статьям 40, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 135, 136, 210, 218, 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 30, статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, подпунктам "г", "ж" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491, и регулируют вопросы содержания имущества лицом, не являющимся его собственником. Вместе с тем правила оборота имущества могут регулироваться только нормами федерального законодательства, которое в силу положений статьи 71 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 2, части 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации относится к вопросам исключительного ведения Российской Федерации.

Решением Нижегородского областного суда от 9 ноября 2015 года административное исковое заявление ОАО "Теплоэнерго" удовлетворено частично. Признан не действующим со дня принятия абзац второй пункта 1.4 решения городской Думы города Нижнего Новгорода N 155 от 17 июня 2015 года "О внесении изменений в Правила благоустройства города Нижнего Новгорода, утвержденные постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2007 года N 56". В удовлетворении остальной части требований отказано.

На решение Нижегородского областного суда от 9 ноября 2015 года городской Думой города Нижнего Новгорода подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене указанного решения суда с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска, со ссылкой на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права. Автор жалобы полагает, что признанная недействующей норма Правил благоустройства города Нижнего Новгорода принята представительным органом муниципального образования в пределах предоставленных полномочий, вопросы, связанные с вырубкой деревьев и кустарников, обрезкой ветвей относятся к правоотношениям в сфере благоустройства и в силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены к вопросам местного значения.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором Нижегородской области и ОАО "Теплоэнерго" представлены возражения.

Изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда исходя из следующего.

Как видно из оспариваемой нормы - п. 13.5.1 вышеуказанных Правил благоустройства, введенной решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 июня 2015 года, сетевые организации или организации, действующие на основании договоров с сетевыми организациями, обязаны обеспечивать своевременную вырубку деревьев и кустарников, обрезку ветвей в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства в соответствии с действующими нормами и правилами.

Собственники или владельцы прочих инженерных коммуникаций обязаны обеспечивать своевременную вырубку деревьев и кустарников, обрезку ветвей в охранной зоне соответствующих инженерных коммуникаций.

ОАО "Теплоэнерго" оспаривает второй абзац указанной нормы.

Из текста оспариваемой нормы усматривается, что в ней устанавливается обязанность указанных лиц по содержанию охранной зоны соответствующих инженерных коммуникаций с целью обеспечения их безопасности. К инженерным коммуникациям в данном случае могут быть отнесены сети теплоснабжения, горячего и холодного водоснабжения, водоотведения, газовые сети.

Принимая вышеуказанное решение, суд правомерно исходил из того, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Согласно подпунктам 67 и 67.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренных Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении" и в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".

Указанные выше положения закреплены и в пункте 4 части 1 статьи 14, пункте 4 части 1 статьи 16, пунктах 4.2, 4.3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения обладают полномочиями по организации теплоснабжения и полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения.

Вместе с тем вопросы, связанные с содержанием тепловых сетей и иных систем, относятся к компетенции федеральных органов власти, в связи с чем органы власти в субъекте Российской Федерации не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

Удовлетворяя заявленные ОАО "Теплоэнерго" требования в части, суд исходил из того, что утверждение Правил благоустройства территории городского округа относится в силу статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения. Однако возложение на владельца инженерных коммуникаций, не являющегося собственником земельного участка, на котором находятся эти коммуникации, обязанности по обеспечению своевременной вырубки деревьев и кустарников, обрезке ветвей на не принадлежащем ему земельном участке, противоречит нормам федерального законодательства и не входит в компетенцию представительного органа муниципального образования.

Судебная коллегия полагает, что с выводом суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований следует согласиться.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Пунктом 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения отнесена организация благоустройства территории, включая озеленение территории поселения.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу положений пункта 1 статьи 2, пункта 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

В соответствии со статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах (подпункт 1 пункта 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации).

В пункте 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов системы нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов (подпункт 1); размещения наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта (подпункт 2).

Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий, возникших на них аварий, катастроф.

Статьей 28 Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", предусматривающей правовое регулирование землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем газоснабжения, установлено, что земельные участки для строительства, эксплуатации и ремонта объектов систем газоснабжения передаются организациям - собственникам систем газоснабжения в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.

Организации, в ведении которых находятся объекты системы газоснабжения, расположенные в лесах, обязаны:

содержать охранные зоны объектов системы газоснабжения в пожаробезопасном состоянии;

проводить намеченные работы, вырубать деревья (кустарники) в охранных зонах объектов системы газоснабжения и за пределами таких зон в порядке, установленном лесным законодательством Российской Федерации.

При возникновении на объекте системы газоснабжения аварии, катастрофы организация - собственник такой системы или уполномоченная им эксплуатирующая организация имеет право беспрепятственной доставки необходимых сил и средств к месту аварии, катастрофы и обязана в полном объеме возместить нанесенный ею ущерб собственнику земельного участка, по территории которого осуществлялась доставка необходимых сил и средств.

На земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков. Границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Федеральными законами "О теплоснабжении", "О водоснабжении и водоотведении" предусмотрены полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в названной сфере, правила обеспечения безопасной эксплуатации систем и объектов.

Указанными федеральными законами предусмотрена обязанность арендаторов систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения (ст. 41.3 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении") и арендаторов объектов теплоснабжения (ст. 28.3 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении") поддерживать данные системы и (или) объекты в исправном состоянии, проводить их текущий ремонт и капитальный ремонт, нести расходы на их содержание.

Так, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190 "О теплоснабжении", настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.

Подпунктами 1, 2, 8 пункта 1 статьи 4 указанного закона к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения относятся: разработка государственной политики в сфере теплоснабжения, являющейся частью энергетической стратегии России, утверждение правил организации теплоснабжения и порядка определения системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения.

Таким образом, вопросы содержания указанных инженерных коммуникаций урегулированы на федеральном уровне. При этом вышеназванными нормативными актами не предусмотрена возможность органов местного самоуправления своими актами возлагать на собственников или владельцев инженерных коммуникаций обязанность по содержанию вышеуказанных объектов.

В пределах предоставленных полномочий Правительством Российской Федерации принято постановление от 8 августа 2012 года N 808, которым утверждены Правила организации теплоснабжения в Российской Федерации. Согласно пункту 121 названных Правил определение системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений, городских округов осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым органы местного самоуправления, федеральные органы исполнительной власти, теплоснабжающие и теплосетевые организации, потребители обязаны предоставлять сведения, необходимые для проведения анализа и оценки надежности теплоснабжения на территории поселений, городских округов.

Типовые правила охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденные приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 августа 1992 года N 197, содержат положения, обязывающие предприятия, в ведении которых находятся тепловые сети, независимо от их организационно-правовой формы проводить мероприятия по охране тепловых сетей, за неисполнение которых может наступить ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года N 878 также утверждены Правила охраны газораспределительных сетей, в которых дано понятие охранной зоны газораспределительной сети, эксплуатационным организациям газораспределительных сетей предоставлено право при условии направления собственникам, владельцам или пользователям земельных участков, которые расположены в охранных зонах, предварительного письменного уведомления, проведения в охранных зонах расчистки трасс (просек) газопроводов от древесно-кустарниковой растительности при наличии лесорубочного билета и других работ (п. 25 вышеназванных Правил).

Вышеизложенное свидетельствует о том, что полномочий для регулирования вопросов охраны и содержания инженерных коммуникаций, используемых для передачи тепловой энергии в целях теплоснабжения и горячего водоснабжения, и прочих инженерных коммуникации у городской Думы города Нижнего Новгорода не имелось, поскольку эти вопросы нашли свое разрешение на федеральном уровне.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал не действующим со дня принятия абзац второй пункта 1.4 решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 июня 2015 года N 155 "О внесении изменений в Правила благоустройства города Нижнего Новгорода, утвержденные постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2007 года N 56", или фактически абзац второй пункта 13.5.1 раздела 13 вышеназванных Правил.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 9 ноября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу городской Думы города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.