Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2016 г. N 59-АПГ16-5 Суд оставил без изменения решение об отказе в признании частично не действующим решения Ивановского районного Совета народных депутатов от 27 августа 2015 г. N 105 "О внесении изменений в Устав Ивановского района"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2016 г. N 59-АПГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Симонова Г.В. о признании не действующим решения Ивановского районного Совета народных депутатов от 27 августа 2015 года N 105 "О внесении изменений в Устав Ивановского района" в части внесения изменений в статьи 13, 26, 38, 39, 40 Устава муниципального образования Ивановского района и решения Ивановского районного Совета народных депутатов от 28 сентября 2015 года N 106 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования и порядке избрания Ивановским районным Советом народных депутатов главы муниципального образования Ивановского района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса" и приложения к нему,

по апелляционной жалобе Симонова Г.В. на решение Амурского областного суда от 11 февраля 2016 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Симонова Г.В. отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Решением Ивановского районного Совета народных депутатов от 27 августа 2015 года N 105 "О внесении изменений в Устав Ивановского района" в статьи 13, 26, 38, 39, 40 Устава муниципального образования Ивановского района внесены изменения, в соответствии с которыми прежний порядок избрания главы муниципального образования Ивановского района, предполагавший проведение муниципальных выборов, определен иным образом - посредством избрания депутатами районного Совета из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Решение Ивановского районного Совета народных депутатов от 27 августа 2015 года N 105 опубликовано в газете "Амурец" от 11 сентября 2015 года N 35 и вступило в силу после государственной регистрации и со дня его официального опубликования.

Решением Ивановского районного Совета народных депутатов от 28 сентября 2015 года N 106 утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования и порядке избрания Ивановским районным Советом народных депутатов главы муниципального образования Ивановского района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В качестве приложения к Положению утверждены формы заявления о допуске к участию в конкурсе на замещение должности глав муниципального образования Ивановского района, анкеты, согласия на обработку персональных данных.

Решение Ивановского районного Совета народных депутатов от 28 сентября 2015 года N 106 опубликовано в газете "Амурец" от 2 октября 2015 года N 38 и вступило в законную силу со дня его официального опубликования.

Симонов Г.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, которое в части требований определением судьи Амурского областного суда от 27 января 2016 года возвращено без рассмотрения по существу с разъяснением права на обращение в районный суд в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ).

В остальной части предъявленных в суд административных исковых требований, принятых к своему производству судом, Симонов Г.В. просил признать не действующими решение Ивановского районного Совета народных депутатов от 27 августа 2015 года N 105 "О внесении изменений в Устав Ивановского района" в части внесения изменений в статьи 13, 26, 38, 39, 40 Устава муниципального образования Ивановского района, решение Ивановского районного Совета народных депутатов от 28 сентября 2015 года N 106 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования и порядке избрания Ивановским районным Советом народных депутатов главы муниципального образования Ивановского района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса" и приложение к нему.

Требования административным истцом мотивированны тем, что оспариваемые нормативные акты противоречат положениям статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации, статье 34, пункту 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в статьи 13, 26, 38, 39, 40 Устава муниципального образования Ивановского района действующим составов Ивановского районного Совета народных депутатов, который не был наделен избирателями на прошедших в 2012 году выборах соответствующими полномочиями, были внесены изменения, установившие новый порядок избрания главы муниципального образования Ивановского района, при этом не было предусмотрено, какой созыв депутатов будет уполномочен избрать главу района по новой избирательной системе. Полагает, что до избрания нового созыва депутатов глава муниципального образования должен избираться по нормам Устава, действовавшего до внесения в него изменений 25 августа 2015 года, так как полномочия по изменению системы выборов главы муниципального образования и его избрание возникнут только у депутатов следующего созыва.

Кроме того, в новой редакции Устава не предусмотрены структура и порядок формирования органов местного самоуправления, в частности, не отражена процедура избрания главы района.

В оспариваемом Положении установленный новый порядок избрания главы района является по своему содержанию неопределенным, не регламентирует надлежащим образом порядок деятельности конкурсной комиссии и обжалования ее решений, условия участия и основания для отказа в допуске к участию в конкурсе, процедуру принятия районным Советом решения об избрании главы района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Считает, что оспариваемые нормативные акты нарушают его права как лица, которое принимало участие в конкурсе, но по его результатам не было допущено к депутатскому голосованию по избранию главы муниципального образования Ивановского района, так и права неопределенного круга лиц, так как местное население не было проинформировано надлежащим образом о последствиях изменения порядка избрания главы района.

Решением Амурского областного суда от 11 февраля 2016 г. Симонову Г.В. отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В апелляционной жалобе Симонов Г.В. просит отменить вышеуказанное решение, принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

Симонов Г.В. и представитель Ивановского районного Совета народных депутатов, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда законным и обоснованным и оснований для его отмены в апелляционном порядке не усматривает.

Проанализировав оспариваемые решения и нормы федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением установленной процедуры и по своему содержанию не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца и неопределенного круга лиц.

Указанные выводы суда мотивированы, основаны на законе и обстоятельствах дела, и оснований для признания их неправильными не имеется.

В соответствии с частью 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации в качестве элемента основ конституционного строя установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.

В соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В силу пунктов 1 и 5 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее Федеральный закон 131-ФЗ), в редакции Федерального закона от 03 февраля 2015 года N 8-ФЗ, глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Согласно части 2.1 статьи 36 данного Федерального закона Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" согласно статье 4 вступает в силу по истечении тридцати дней после дня его официального опубликования (опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 04.02.2015).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, проект решения Ивановского районного Совета народных депутатов от 27 августа 2015 года N 105 о внесении изменений в статьи 13, 26, 38, 39, 40 Устава муниципального образования Ивановского района был опубликован в газете "Амурец" от 24 июля 2015 года N 28, то есть после вступления в силу вышеприведенных изменений в федеральный закон и более чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

При этом решением Ивановского районного Совета народных депутатов от 21 июля 2015 года N 374 были назначены публичные слушания по проекту названного решения на 17 августа 2015 года, а также утвержден Порядок участия граждан в обсуждении указанного решения. Данное решение было опубликовано в газете "Амурец" от 24 июля 2015 года N 28.

Из исследованного судом первой инстанции протокола установлено, что публичные слушания по проекту решения районного Совета народных депутатов о внесении изменений в Устав были проведены в назначенное время, на них присутствовало 52 человека, в том числе и административный истец.

Из протокола заседания Ивановского районного Совета народных депутатов, состоявшегося 25 августа 2015 года, судом установлено, что при установленной численности депутатов - 18, присутствовало на заседании 16 депутатов, из них 15 проголосовали за принятие оспариваемого решения о внесении изменений в Устав.

Изменения в Устав муниципального образования, внесенные оспариваемым решением, были зарегистрированы управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области, нормативный акт был опубликован в местной газете.

На основании изложенного суд первой инстанции установил, что проект оспариваемого нормативного правового акта был в установленные сроки официально опубликован, вынесен на публичные слушания, нормативный правовой акт принят большинством голосов в две трети, зарегистрирован и официально опубликован в установленном законом порядке.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемое решение о внесении изменений в Устав муниципального образования было принято в соответствии с положениями статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающими вынесение на публичные слушания как проекта устава муниципального образования, так и проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, а также в соответствии с положениями статьи 44 данного Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающими официальное опубликование (обнародование) проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии, а также процедуру принятия такого правового акта и необходимость его государственной регистрации.

Вопреки доводам административного истца, установленные судом обстоятельства свидетельствуют о том, что административный истец, как и жители муниципального образования в установленной законом процедуре, проводимой в форме публичного слушания, имели возможность принять участие в обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования и быть проинформированными о характере вносимых изменений.

Также правильным является вывод суда о том, что в силу прямого указания в части 8 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие порядок избрания выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу в общем порядке, то есть после их официального опубликования, а не после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений, на что ссылается административный истец.

В связи с чем доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что полномочия по изменению системы выборов главы муниципального образования и его избрание возникают только у депутатов следующего созыва, являются несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Не установлено судом первой инстанции в ходе рассмотрения дела нарушений и в процедуре принятия, опубликования решения Ивановского районного Совета народных депутатов от 28 сентября 2015 года N 106, которым утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования и порядке избрания Ивановским районным Советом народных депутатов главы муниципального образования Ивановского района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (далее Положение).

При этом Судебная коллегия соглашается с выводом суда об отсутствии правовой неопределенности в содержании норм оспариваемого нормативного правового акта.

Действительно, в случае правовой неопределенности нормы не исключается множественность в ее толковании, и в соответствии с неоднократно высказанными позициями Конституционного Суда РФ указанное обстоятельство не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенство закона, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод (например, постановления от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П и другие).

Между тем, проанализировав содержание оспариваемого нормативного правового акта, суд пришел к выводу о том, что правовые нормы отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть являются в достаточной степени определенными по своему содержанию.

Так, оспариваемое Положение регламентирует условия участия в конкурсе, перечень необходимых для участия в конкурсе документов, основания, по которым кандидат не допускается к участию в конкурсе, порядок формирования и деятельности конкурсной комиссии, порядок проведения конкурса, определяет, что решение об избрании главы района принимается по результатам тайного голосования, а избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленной численности депутатов.

Не влияют на законность судебного постановления доводы апелляционной жалобы со ссылкой на пункт 4 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ и пункт 13 Устава муниципального образования в прежней редакции о том, что процедура избрания главы муниципального района не урегулирована У ставом в новой редакции, поэтому не могла быть установлена оспариваемым Положением, по следующим основаниям.

Действительно, пунктом 4 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться Уставом муниципального образования.

Между тем, в главе 4 Устава муниципального образования (т. 1, л.д. 67-76) в новой редакции, после внесенных в него изменений оспариваемым нормативным актом, имеется статья 23, которая в соответствии с приведенной нормой федерального закона предусматривает структуру органов местного самоуправления. В статье 26 Устава указано, что к исключительной компетенции представительного органа Ивановского района относится избрание главы муниципального образования Ивановского района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В части 3 статьи 38 Устава закреплено, что глава муниципального образования Ивановского района избирается депутатами районного Совета из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, сроком на 5 лет. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы муниципального образования устанавливается районным Советом. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается районным Советом. В Ивановском районе половина членов конкурсной комиссии назначаются районным Советом, а другая половина - Губернатором Амурской области.

Следовательно, 28 сентября 2015 года Ивановским районным Советом народных депутатов решение N 106 об утверждении Положения принималось в целях реализации полномочий, предоставленных именно Уставом муниципального образования, что согласуется и с вышеприведенным положением части 2.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ.

Все иные доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения суда, поскольку они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой дана надлежащая оценка судом первой инстанции, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.

Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Амурского областного суда от 11 февраля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Симонова Г.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.