Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2016 г. N 44-АПГ16-10 Об оспаривании Законов Пермской области от 1 декабря 2004 г. N 1868-402 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципальных образований Пермского района Пермского края" и от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2016 г. N 44-АПГ16-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Смирнова А.A.

о признании Закона Пермской области от 1 декабря 2004 г. N 1868-402 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципальных образований Пермского района Пермского края" и Закона Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края" не действующими в части определения границы между Кондратовским сельским поселением и городом Пермь

по апелляционной жалобе Смирнова А.А.

на решение Пермского краевого суда от 23 декабря 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения Смирнова А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полгавшей необходимым отменить решение суда в части отказа в признании Закона Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края" не действующим в части определения границы между Кондратовским сельским поселением и городом Пермь и принять новое судебное постановление об удовлетворении этого требования, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в целях организации местного самоуправления на территории Пермского края в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) приняты Закон Пермской области от 1 декабря 2004 г. N 1868-402 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципальных образований Пермского района Пермского края" (далее - Закон от 1 декабря 2004 г.) и Закон Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края" (далее - Закон от 11 февраля 2005 г.).

Законом от 1 декабря 2004 г. утверждены границы и наделены статусом сельских поселений муниципальные образования, входящие в состав Пермского района, в том числе Кондратовское сельское поселение с административным центром в деревне Кондратово (приложение 7; пункт 2 статьи 2), муниципальное образование "Пермский район" наделено статусом муниципального района с административным центром в городе Перми и утверждены его границы (приложение 26; пункты 2 и 3 названной статьи), а также утверждён перечень населённых пунктов, входящих в состав территорий сельских поселений Пермского муниципального района, в который включена деревня Берег Камы в составе Кондратовского сельского поселения (приложение 27; пункт 5 указанной статьи).

Как следует из статьи 1 поименованного Закона картографические описания границ муниципальных образований выполнены в соответствии с требованиями федерального законодательства к картографической деятельности и являются приложениями к этому Закону.

Согласно приложению 7 к Закону от 1 декабря 2004 г., содержащему картографическое описание границ Кондратовского сельского поселения, граница проходит от точки А, обозначающей северо-восточный угол производственной базы Пермского ДПМК, до точки Б, расположенной по центру русла р. Мулянка вверх по течению, затем до точки В - судовой ход Боткинского водохранилища с отметкой 2250 км, затем граница напротив данной отметки выходит на берег Боткинского водохранилища на точку Г, от которой граница идёт на левый берег названного водохранилища, затем через указанные в приложении ориентиры до точки А. Именно последний отрезок границы (от Г до А) проходит по границе г. Пермь.

После принятия нормативного правового акта об установлении границ Пермского района, опубликованного 27 января 2005 г. в Бюллетене Законодательного Собрания и администрации Пермской области, N 1, II часть, и вступления его в законную силу принят Закон от 11 февраля 2005 г., опубликованный 2 марта 2005 г. в Российской газете, N 41, и 30 марта 2005 г. в Бюллетене Законодательного Собрания и администрации Пермской области, N 3, которым муниципальное образование "Город Пермь" наделено статусом городского округа, утверждены границы Пермского городского округа (приложение к названному Закону) и определено, что в состав территории Пермского городского округа входят населённые пункты город Пермь и станция Адищево (части 1-3 статьи 2).

Согласно приложению к поименованному Закону картографическое описание границ Пермского городского округа начинается на севере, где город Пермь граничит с пригородом Краснокамска, от уреза воды р. Кама вверх против течения р. Ласьва и заканчивается описанием границы по р. Мулянка до южной границы микрорайона "Заостровка", затем по западной границе базы мостопоезда 1/37 до автодороги на пос. Рейд, по левому берегу р. Кама шириной 250 м, протяженностью 7,5 км, далее на север до середины р. Кама, посередине р. Кама вниз по течению до устья р. Лысьва.

Смирнов А.А., являясь собственником земельного участка с кадастровым номером ..., относящегося к категории сельскохозяйственного назначения и имеющего вид разрешённого использования - садоводство, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Закона Пермской области от 1 декабря 2004 г. и Закона Пермской области от 11 февраля 2005 г. не действующими в части определения границы между Кондратовским сельским поселением и городом Пермь.

В обоснование требований административный истец указал, что указанный земельный участок территориально расположен в Кондратовском сельском поселении Пермского муниципального района Пермского края. Вместе с тем в кадастровом паспорте земельного участка, содержащем указание этого места расположения, в графе описания зонирования территории содержится запись о принадлежности земельного участка к зоне Р-2 на основании Правил землепользования и застройки города Перми, утверждённых решением Пермской городской Думы от 20 июня 2007 г. N 143, что стало возможно в результате того, что приведённые выше региональные Законы включили в границы двух муниципальных образований одну и ту же территорию по левому берегу р. Кама шириной 250 м, протяжённостью 7,5 км.

Административный истец считает, что оспариваемые положения не соответствуют Федеральному закону N 131-ФЗ, согласно которому одна и та же территория не может входить в два поселения сразу, приводит к правовой неопределенности в части принадлежности территории к конкретному муниципальному образованию.

Пермским краевым судом постановлено решение об отказе в удовлетворении административного иска, об отмене которого в апелляционной жалобе просит Смирнов А.А., ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Пермским муниципальным районом Пермского края представлены возражения относительно апелляционной жалобы о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда в части отказа в признании Закона от 11 февраля 2005 г. не действующим в части определения границы между Кондратовским сельским поселением и городом Пермь незаконным по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемые Законы соответствуют федеральному законодательству, приняты уполномоченным органом в соответствии со своими полномочиями, не нарушают прав и интересов административного истца.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что в настоящее время внесены сведения о границах муниципальных образований "Пермский муниципальный район" и "Город Пермь" в государственный кадастр недвижимости без наложения границ муниципальных образований, что земельный участок Смирнова А.А. фактически и юридически находится в границах Кондратовского сельского поселения Пермского района, неопределённости в отношении смежной границы названных муниципальных образований не существует.

По мнению суда, картографическое описание границ муниципальных образований, изложенное в оспариваемых нормативных правовых актах, является неактуальным, поскольку завершающим этапом их формирования, утверждения и закрепления на местности является установление границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Свою позицию суд первой инстанции обосновывал положениями части 3 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ, сделав заключение, что закон субъекта Российской Федерации об утверждении границ муниципальных образований принимался, прежде всего, в целях организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, а непосредственно границы муниципальных образований подлежали описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства в установленный законодателем срок.

Судебная коллегия, считая решение суда в части отказа в признании оспариваемых положений Закона от 1 декабря 2004 г. правильным, не может согласиться с выводом суда об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований Смирнова А.А. о несоответствии федеральному законодательству оспариваемых предписаний Закона от 11 февраля 2005 г. ввиду неправильного применения норм материального права.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом N 131-ФЗ регламентируются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов определения границ муниципальных образований в установленном порядке (подпункт 36 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

В силу предписаний части 2 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Статья 11 приведённого Закона содержит перечень требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований, предусматривая в качестве таковых указание в законах субъектов Российской Федерации, устанавливающих и изменяющих границы поселений, перечня населённых пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, об обязательности вхождения территории населённого пункта полностью в состав территории поселения, а территории поселения - в состав территории муниципального района (пункты 6.1, 12 и 16 части 1 названной статьи).

Федеральный закон N 131-ФЗ под поселением предусматривает городское или сельское поселение, признавая городским поселением город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, а сельским поселением - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов) (статья 2).

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона N 131-ФЗ изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населённых пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населённых пунктов, выраженного путём голосования либо на сходах граждан с учётом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Как следует из материалов дела, Законом от 1 декабря 2004 г., вступившим в силу до принятия Закона от 11 февраля 2005 г., установлены границы Пермского муниципального района и входящих в его состав сельских поселений, включая Кондратовское сельское поселение, объединяющее три населённых пункта, в том числе деревню Берег Камы, путём картографического описания по поворотным точкам от А до Г.

Сопоставительный анализ картографического описания границ Кондратовского сельского поселения и города Перми, являющегося приложением к оспариваемым региональным Законам, свидетельствует о том, что левый берег реки Кама, входящий в состав названного сельского поселения, включён в его границы, соответственно в границы Пермского муниципального района, а также в границы города Перми.

Данное обстоятельство подтверждается также письменным доказательством в виде заключения кадастрового инженера от 13 декабря 2015 г., приобщённым к материалам административного дела по ходатайству Смирнова А.А., не опровергнутым административным ответчиком.

Таким образом, Законом от 11 февраля 2005 г. фактически изменены границы Пермского муниципального района, поскольку часть территории Кондратовского сельского поселения включена в границы другого муниципального образования (город Пермь), что противоречит пункту 16 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которому территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района, а также положениям статьи 12 этого же Закона, регламентирующим порядок изменения границ муниципальных образований.

При таком положении вывод суда первой инстанции о необоснованности требований Смирнова А.А. в этой части является неправильным.

Ссылки суда первой инстанции на результаты землеустроительных работ в отношении границ муниципальных образований Пермского края, в соответствии с которыми сведения о границах Пермского муниципального района и города Перми внесены в государственный кадастр недвижимости, на письменные ответы Министерства по управлению имуществом и земельным отношениям Пермского края от 11 ноября 2015 г. и 22 декабря 2015 г. о том, что при определении границ муниципальных образований учитывались положения Закона от 1 декабря 2004 г. и Закона от 11 февраля 2005 г., а также на информацию, предоставленную филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра по Пермскому краю", о наличии в государственном кадастре недвижимости сведений о внесении границ названных муниципальных образований 12 и 31 декабря 2014 г. без наложений территорий, не опровергают позицию административного истца о несоответствии Закона от 11 февраля 2005 г. федеральному законодательству, поскольку государственный кадастровый учёт недвижимого имущества - это действия уполномоченного федерального органа исполнительной власти по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определённой вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе (часть 3 статьи 1, часть 1 статьи 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"), следовательно, результаты кадастрового учёта не являются нормативными правовыми актами и не могут заменить закон субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципальных образований, который имеет приоритетное значение и является обязательным для всех.

В связи с изложенным утверждение суда первой инстанции о том, что картографическое описание границ муниципальных образований, изложенное в оспариваемых нормативных правовых актах, в настоящее время неактуально, является ошибочным, основанным на неверном толковании положений статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ. Приведённая статья, содержащая направленные на обеспечение реализации положений поименованного Федерального закона нормы, прежде всего, предусматривает обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 г. установить в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района (пункт 1 части 1).

Федеральный законодатель, предусмотрев в части 3 статьи 85 названного Закона возможность утверждения границ муниципальных образований во исполнение требований пункта 1 части 1 этой статьи в виде картографического описания, одновременно обязал к 1 января 2015 г. границы муниципальных образований описать и утвердить в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, то есть составить и утвердить в установленном порядке документы территориального планирования муниципальных образований, генеральные планы поселений и городских округов, что является прерогативой органов местного самоуправления (статьи 18 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 83 и 84 Земельного кодекса Российской Федерации).

По смыслу приведённых законоположений законы субъектов Российской Федерации об утверждении границ муниципальных образований и названные выше правовые акты муниципальных органов имеют самостоятельное значение и не должны противоречить законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Следовательно, вывод суда первой инстанции о том, что установление границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства является завершающим этапом их формирования, утверждения и закрепления на местности несостоятелен, как и утверждение суда о возможности уточнения границ муниципальных образований в процедуре установления границ на местности, предусмотренной Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве".

Поименованные Федеральные законы не регламентируют вопросы установления границ муниципальных образований, а регулируют отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учёта недвижимого имущества и кадастровой деятельности, и устанавливают правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов соответственно (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и преамбула Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве").

При таком положении доводы апелляционной жалобы о незаконности решения суда первой инстанции об отказе в признании Закона от 11 февраля 2005 г. не действующим в части определения границы между Кондратовским сельским поселением и городом Пермь являются обоснованными, следовательно, судебный акт в этой части подлежит отмене с принятием по этому требованию нового решения о его удовлетворении.

Вместе с тем доводы апелляционной жалобы о необходимости признания Закона от 1 декабря 2004 г. также не действующим в оспариваемой части являются несостоятельными, поскольку не содержат данных, свидетельствующих о противоречии названного Закона федеральному законодательству, или подтверждающих нарушение процедуры его принятия, а также опровергающих выводы суда в этой части.

Ввиду изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 312 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 23 декабря 2015 г. об отказе в признании недействующим Закона Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края" в части определения границы между Кондратовским сельским поселением и городом Пермь отменить и принять в отношении этого требования новое решение.

Требования Смирнова А.A. в части признания недействующими отдельных положений Закона Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края" удовлетворить.

Признать с момента вступления в законную силу решения суда недействующим приложение к Закону Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края" в части картографического описания границы города Перми смежной с границей Кондратовского сельского поселения Пермского муниципального района

Опубликовать сообщение о принятии настоящего апелляционного определения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в Бюллетене Законодательного Собрания и администрации Пермской области.

Если опубликование указанного сообщения невозможно в установленный срок в связи с определённой периодичностью выпуска официального печатного издания, оно должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере названного издания.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Смирнова А.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.