Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2016 г. N 11-АПГ16-8 О признании недействующими абзаца восьмого пункта 198.1 и пункта 198.4.3 Правил благоустройства города Казани, утв. решением Казанской городской Думы Республики Татарстан от 18 октября 2006 г. N 4-12

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2016 г. N 11-АПГ16-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Калининой Л.А.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гибадуллина Р.М. к Казанской городской Думе Республики Татарстан об оспаривании отдельных положений Правил благоустройства города Казани, утверждённых решением Казанской городской Думы Республики Татарстан от 18 октября 2006 г. N 4-12, и приложения к ним по апелляционной жалобе Гибадуллина Р.М. на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 3 февраля 2016 г., которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения Гибадуллина Р.М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Казанской городской Думы Латыповой А.А. и Ибрагимовой А.Г., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Казанской городской Думы Республики Татарстан от 18 октября 2006 г. N 4-12 утверждены Правила благоустройства города Казани Республики Татарстан (далее - Правила), опубликованные 25 октября 2006 г. в газете "Казанские ведомости", N 239/240, которые действуют на всей территории города и устанавливают требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений; к перечню работ по благоустройству и периодичности их выполнения; к установлению порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; по организации благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм) (пункт 3).

Раздел V Правил устанавливает требования к элементам благоустройства территории, к которым отнесены средства наружной рекламы и информации, и включает пункт 198, состоящий из одного предложения "Средства размещения наружной рекламы и информации", а также пункты 198.1-198.5.11, предусматривающие конкретные правовые предписания в сфере размещения средств наружной информации, поскольку требования к внешнему виду и месту размещения рекламных конструкций устанавливаются решением Казанской городской Думы "О размещении рекламных конструкций в г. Казани" (пункт 198.2 Правил).

Так, пункт 198.1 Правил содержит общие положения, касающиеся средств размещения наружной рекламы и информации, предусматривая в абзаце восьмом предписание о том, что за ненадлежащее содержание средств размещения наружной рекламы и информации, уборку и санитарное содержание земельного участка и прилегающей территории ответственность несут владельцы средств размещения наружной рекламы и информации.

Пункты 198.4-198.4.4 устанавливают общие требования ко всем видам средств размещения наружной информации.

В пункте 198.4.3 содержится указание об ответственности владельцев информационной конструкции за любые нарушения правил безопасности, а также за неисправности и аварийные ситуации при нарушении условий монтажа и эксплуатации информационных конструкций.

Подпункт 9 пункта 198.4.4 предусматривает, что варианты размещения средств наружной информации на фасадах зданий устанавливаются приложением к Правилам.

В названном разделе Правил также закрепляются конкретные требования к отдельным видам средств размещения наружной информации, перечень которых предусмотрен пунктом 198.3: настенная конструкции (пункт 198.2), декоративное панно (198.5.2), консольная конструкция (198.5.3), крышная конструкция (198.5.4), витринная конструкция (198.5.5), учрежденческая доска, режимная табличка (198.5.6), модульная конструкция (198.5.7), стела (198.5.8), щитовая конструкция (198.5.9), флаговая композиция (198.5.10), специализированная конструкция (198.5.11).

Гибадуллин Р.М. обратился в суд с заявлением о признании не действующими со дня принятия приведённых норм, считая их ошибочно подпунктами пункта 198 Правил, а также приложения к ним.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что оспариваемые предписания противоречат статье 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 9 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", статьям 2 и 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", статьям 54, 1225, 1477 и 1538 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как не позволяют ему как предпринимателю использовать вывеску или другое средство наружной информации для целей идентификации, индивидуализации как участника гражданского оборота и субъекта публично-правовых отношений, а также являются незаконным административным барьером в предпринимательской деятельности, приняты с превышением полномочий, предоставленных органу местного самоуправления.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 3 февраля 2016 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе, с учётом уточнений в суде апелляционной инстанции, Гибадуллиным Р.М. ставится вопрос об отмене судебного акта, как постановленного с нарушением норм материального права, и вынесении нового решения об удовлетворении заявленных требований и признании не действующими пунктов 198.1, 198.3, 198.4.2, 198.4.3, 198.4.4, 198.5.1, 198.5.11 Правил и приложения к нему.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором, Казанской городской Думой поданы возражения о необоснованности её доводов и законности решения суда.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемые положения приняты Казанской городской Думой в пределах компетенции и требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречат.

При этом суд первой инстанции правильно исходил из того, что в силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

К вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения (пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Приведённым законоположениям корреспондируют предписания пункта 25 части 1 статьи 17 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 г. N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" (далее - Закон Республики Татарстан N 45-ЗРТ), пункта 25 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования города Казани, утверждённого решением Казанской городской Думы от 17 декабря 2005 г. N 3-5 (далее - Устав).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 приведённой нормы).

В соответствии с предписаниями статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым на основании статьи 5 Устава в городском округе Казани является Казанская городская Дума, имеющая полномочия по установлению общеобязательных правил на территории города Казани в соответствии с законодательством (статья 23 Закона Республики Татарстан N 45-ЗРТ, статья 28 Устава).

Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве приведённые предписания федерального и регионального законодателя, пришёл к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный акт принят Казанской городской Думой в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Статьёй 2 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что благоустройство территории поселения (городского округа) представляет собой комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Как следует из содержания преамбулы решения Казанской городской Думы, Правила утверждены в целях установления единых требований к содержанию в чистоте и порядке объектов благоустройства, повышения уровня благоустройства в целом на территории города Казани.

Поскольку на законодательном уровне не определены такие термины как элементы благоустройства территории, в пункте 6, содержащем перечень отдельных понятий, используемых в целях реализации Правил, к элементам благоустройства территории отнесены наряду с декоративными, техническими, планировочными, конструктивными устройствами, растительными компонентами, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные объекты, а также средства наружной рекламы и информации, используемые как составные части благоустройства.

Согласно пункту 198.5.6 Правил учрежденческая доска, режимная табличка - информационные конструкции, предназначенные для доведения до сведения потребителей информации, указание которой является обязательным в соответствии со статьёй 9 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", о фирменном наименовании (наименовании) организации независимо от её организационно правовой формы, индивидуального предпринимателя, месте их нахождения (адресе) и режиме работы, размещаемые на здании, нестационарном торговом объекте или ограждении, справа и (или) слева от основного входа либо непосредственно на остеклении входных групп (режимная табличка).

Из содержания пунктов 25.1, 29.9(1) и 198.1 следует, что для размещения на фасаде и (или) крыше здания учрежденческой доски, режимной таблички не требуется согласования с уполномоченным органом, следовательно, предписания абзаца второго пункта 198.1 Правил о размещении и эксплуатации иных видов средств наружной информации на основании паспорта, согласованного с уполномоченным органом, и в полном соответствии с ним, не содержат каких-либо норм, не соответствующих статье 9 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей".

На федеральном уровне также установлены правила о размещении различных вывесок на фасадах жилых зданий домов в соответствии с проектом, утверждённым городской (районной) архитектурной службой, а также нормы о недопустимости крепления к стенам зданий различных растяжек, подвесок, вывесок, указателей (флагштоков и других устройств) без соответствующего разрешения (пункты 3.5.1 и 3.5.8 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённых постановлением Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 г. N 170, зарегистрированных в Минюсте Российской Федерации 15 октября 2003 г. N 5176 и опубликованных 23 октября 2003 г. в "Российской газете", N 214).

Изложенное свидетельствует о несостоятельности утверждения административного истца о противоречии приведённого предписания муниципального правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В связи с тем, что в соответствии с законом Республики Татарстан от 1 апреля 2005 г. N 60-ЗРТ "Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан" город Казань постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 26 марта 2015 г. N 188 включён в перечень исторических поселений регионального (республиканского) значения Республики Татарстан, Казанская городская Дума правомерно предусмотрела в подпункте 5 пункта 198.4.4 Правил недопустимость размещения средств наружной информации на объектах культурного наследия, исторических зданиях с датой строительства до 1959 г., что согласуется с требованиями подпункта 3 пункта 3 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Приведённая федеральная норма предоставляет органам местного самоуправления право, осуществляя правовое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении, предусматривать запрет или ограничение размещения вывесок, а также другие ограничения, необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включённых в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения. Следовательно, позиция административного истца и в этой части требований необоснованна.

Являются ошибочными доводы Гибадуллина Р.М. об отсутствии полномочий о Казанской городской Думы на установление конкретных требований к средствам наружной информации и определения их видов.

Содержание оспариваемых норм в их системном единстве свидетельствует о том, что они не регламентируют текстовое содержание средств наружной рекламы, а регулируют общественные отношения в сфере размещения наружной информации в целях обеспечения эстетического состояния территории, безопасности, комфортности проживания и сохранения культурного наследия, определяют параметры различных видов информационной конструкции, размещаемых на зданиях, находящихся в городе, то есть устанавливают требования к внешнему виду фасадов, что является в силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ составной частью правил благоустройства, утверждение которых федеральным законодателем отнесено к вопросам местного значения и компетенции органов местного самоуправления.

Юридическая конструкция пункта 198.3 Правил о видах средств наружной информации не свидетельствует о невозможности размещения иных, не указанных в названной норме.

Ссылки Гибадуллина Р.М. на положения Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", целями которого являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, а также на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации необоснованны, поскольку оспариваемые нормы регионального акта регулируют иные отношения.

Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам считает правильной позицию административного истца в отношении абзаца восьмого пункта 198.1 и пункта 198.4, определяющих субъекты и основания ответственности в сфере размещения средств наружной информации.

Юридическая ответственность - это одна из форм государственного принуждения.

Между тем органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституция Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, закрепляя за органами местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения (статья 132), поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище (часть 2 статьи 40), другие полномочия не предусматривает.

Федеральный законодатель, определяя в статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ содержание понятия вопросы местного значения, отнёс к ним вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и поименованным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, также не предусмотрел право органа местного самоуправления регулировать вопросы, связанные с наступлением ответственности.

Поскольку уголовное, гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации), административное, трудовое, жилищное, земельное законодательство, законодательство об охране окружающей среды - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72), соответственно и ответственность может быть установлена на федеральном или региональном уровне.

Принимая во внимание, что Казанская городская Дума, установив правовое регулирование вопросов в сфере ответственности в абзацах восьмом пункта 198.1 и пункте 198.4 Правил, вышла за пределы предоставленных полномочий, следовательно, названные нормы противоречат федеральному законодательству.

При таком положении решение суда в части отказа в удовлетворении требований Гибадуллина Р.М. о признании абзаца восьмого пункта 198.1 и пункта 198.4 Правил является незаконным, подлежит отмене с вынесением нового судебного акта о признании их не действующими с момента вступления решения в законную силу.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 3 февраля 2016 г. в части отказа в удовлетворении требований Гибадуллина Р.М. о признании не действующими абзаца восьмого пункта 198.1 и пункта 198.4.3 Правил благоустройства города Казани, утверждённых решением Казанской городской Думы Республики Татарстан от 18 октября 2006 г. N 4-12, отменить и принять в этой части требований новое решение, которым признать с момента вступления в законную силу решения суда не действующими абзац восьмой пункта 198.1 и пункт 198.4.3 Правил благоустройства города Казани, утверждённых решением Казанской городской Думы Республики Татарстан от 18 октября 2006 г. N 4-12.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Гибадуллина Р.М. - без удовлетворения.

Председательствующий

Калинина Л.А.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.