Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2016 г. N 11-АПГ16-9 Решение суда первой инстанции о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 "О признании утратившим силу постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры города Казани", изменено в части даты, с которой оспариваемый акт признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 мая 2016 г. N 11-АПГ16-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Калининой Л.А.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Железнова-Липца А.А., Кабинета Министров Республики Татарстан, Исполнительного комитета муниципального образования города Казани на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 17 февраля 2016 года об удовлетворении административного иска Железнова-Липца А.А. о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 "О признании утратившим силу постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры города Казани".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения Железнова-Липца А.А., представителей Кабинета Министров Республики Татарстан Сулеймановой А.А., исполнительного комитета муниципального образования города Казани Биктимировой Ю.П. и Симоновой К.А., поддержавших доводы поданных ими апелляционных жалоб, объяснения представителя Министерства культуры Российской Федерации Рысевой Е.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы Железнова-Липца А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым изменить резолютивную часть решения в части даты, с которой оспариваемый акт признан противоречащим федеральному законодательству, признав оспариваемый акт недействующим со дня его принятия, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 утверждён проект зон охраны памятников истории и культуры города Казани.

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 указанное постановление Совета Министров Татарской АССР признано утратившим силу.

Железнов-Липец А.А. обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением об оспаривании этого постановления, считая его противоречащим части 2 статьи 44 Конституции Российской Федерации, преамбуле и пункту 1 статьи 34, пункту 2 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Указу Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения", пунктам 21 и 23 постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", статье 14 Закона Республики Татарстан от 1 апреля 2005 года N 60-ЗРТ "Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан".

Заявление мотивировано тем, что оспариваемое правовое регулирование повлекло изменение (отмену) зоны охраны объектов культурного наследия города Казани без согласования с Министерством культуры Российской Федерации и без проведения государственной историко-культурной экспертизы. При этом объекты культурного наследия из реестра объектов культурного наследия не исключены, новый проект их зон охраны не утверждён, чем нарушаются его права на доступ к культурным ценностям и сохранность объектов культурного наследия, расположенных на территории города Казани.

В отзыве на заявление представитель Министерства культуры Российской Федерации Ничайкин А.А. полагал его подлежащим удовлетворению ввиду принятия оспариваемого постановления с нарушением законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия.

Представители Кабинета Министров Республики Татарстан и Исполнительного комитета муниципального образования города Казани, возражая против удовлетворения требований административного истца, настаивали на соответствии федеральному законодательству оспариваемого постановления, отмечали, что отмена правового акта Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры города Казани" обусловлена утверждением границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Казанского Кремля, XVI-XVIII века (приказ Министерства культуры России от 8 сентября 2015 года N 2367), что повлекло одновременное действие двух проектов зон охраны в пределах территории наложения их границ.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 17 февраля 2016 года заявленные требования удовлетворены, постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 "О признании утратившим силу постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры города Казани" признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Железнов-Липец А.А. просит решение суда изменить, признав оспариваемый нормативно-правовой акт недействующим со дня его принятия.

В апелляционных жалобах представители Кабинета Министров Республики Татарстан и Исполнительного комитета муниципального образования города Казани просят решение суда отменить как основанное на неправильном применении норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, Кабинетом Министров Республики Татарстан, Министерством культуры Российской Федерации и прокуратурой Республики Татарстан представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы апелляционных жалоб, возражений, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

Согласно частям 2 и 3 статьи 44, пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Охрана памятников истории культуры находится в совместном ведении Российской Федерации.

В силу статей 6, 33, 34, 35.1, 36, 38 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" государственная охрана объектов культурного наследия - это система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных в том числе на предотвращение разрушения объектов культурного наследия, причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

К числу таковых мер относится и установление в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряжённой с ним территории зон его охраны (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зона охраняемого природного ландшафта).

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия, на основании которого утверждаются границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия.

В свою очередь, основным документом, устанавливающим режимы использования земель и градостроительные регламенты на сопряжённых с объектами культурного наследия территориях, является проект зон охраны, включающий в себя охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зону охраняемого природного ландшафта.

Как следует из обстоятельств дела, документом, устанавливающим режимы использования земель и градостроительные регламенты на сопряжённых с объектами культурного наследия территориях на территории города Казани (до момента его отмены), являлся проект зон охраны памятников истории и культуры города Казани, утверждённый постановлением Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334.

Указанный проект представлял собой объединённую зону объектов культурного наследия всего города Казани, в границах которой располагалось 456 памятников истории и культуры.

Впоследствии на основании приказа Министерства культуры Российской Федерации от 8 сентября 2015 года N 2367 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Казанского Кремля, XVI-XVIII вв.", включённого в Список всемирного наследия, а также требований к режимам использований земель и градостроительным регламентам в границах данных зон" в границы зоны охраны этого объекта культурного наследия федерального значения вошли только 368 памятников истории и культуры.

Вне проекта зон государственной охраны остались 33 объекта культурного наследия, включая 6 памятников истории культуры федерального значения, входившие ранее в объединённую зону объектов культурного наследия всего города Казани и нуждающиеся в разработке проектов зон охраны.

Полномочия по государственной охране этих объектов в соответствии со статьёй 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" переданы для реализации исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Однако и на момент отмены правового акта Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры города Казани", и на момент рассмотрения настоящего дела в суде проекты зон охраны для этих 33 объектов культурного наследия не разработаны.

Сведениями об исключении объектов культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории, не охватываемой вновь утверждённым проектом зон охраны, суд не располагает.

Таким образом, судом достоверно установлено, что проект зон охраны памятников истории и культуры города Казани, утверждённый постановлением Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334, обеспечивал более высокий уровень сохранности памятников истории и культуры в части площади охранной территории, численности объектов и строгости режима использования, чем после отмены этого постановления.

Поскольку отсутствие зон охраны создаёт реальную угрозу сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации для объектов культурного наследия, не вошедших в границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Казанского Кремля, XVI-XVIII вв.", суд справедливо пришёл к выводу о незаконности признания утратившим силу постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 и снятия в связи с этим режима государственной охраны части объектов культурного наследия города Казани.

Выводы суда первой инстанции в полной мере согласуются с требованиями, предъявляемыми Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972, к разработке проекта охраны объекта культурного наследия, проекта объединённой зоны охраны объектов культурного наследия, к режимам использования земель и общим принципам установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон, которые не только предполагают изменения зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон без разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия (за исключением случаев исправления технической ошибки); напротив, требования диктуют необходимость в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действия более строгих режимов использования земель и градостроительных регламентов вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции о незаконности оспариваемого правового акта, Судебная коллегия, учитывая выше сказанное, считает необходимым изменить резолютивную часть решения в части даты, с которой оспариваемый акт признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим, а именно признать постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 "О признании утратившим силу постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1998 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры города Казани" противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия.

В связи с изложенным и принимая во внимание, что в апелляционных жалобах Кабинета Министров Республики Татарстан и Исполнительного комитета муниципального образования города Казани не приводится доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 17 февраля 2016 года изменить, признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 ноября 2015 года N 846 "О признании утратившим силу Постановления Совета Министров Татарской АССР от 23 сентября 1988 года N 334 "Об утверждении проекта зон охраны памятников истории и культуры города Казани" со дня его принятия, в остальной части решение Верховного Суда Республики Татарстан от 17 февраля 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Кабинета Министров Республики Татарстан, Исполнительного комитета муниципального образования города Казани - без удовлетворения.

Председательствующий

Калинина Л.А.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.