Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2016 г. N 9-АПГ16-10 Об оспаривании решения городской Думы Нижнего Новгорода от 20 июня 2012 года N 106 "Об утверждении перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2016 г. N 9-АПГ16-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Скала"

о признании не действующим в части решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2012 года N 106 "Об утверждении перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода"

по апелляционной жалобе городской Думы города Нижнего Новгорода

на решение Нижегородского областного суда от 8 февраля 2016 года, которым удовлетворено административное исковое заявление ООО "Скала".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения на жалобу представителя ООО "Скала" Кяримова Э.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

городской Думой города Нижнего Новгорода 20 июня 2012 года принято решение N 106 "Об утверждении перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода" (далее - Решение N 106), которое было опубликовано в издании "День города. Нижний Новгород" от 29.06.2012, N 51(678).

Пунктом 1 названного Решения утвержден Перечень озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода (далее - Перечень).

В соответствии с изменениями, внесенными решениями городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 февраля 2013 года N 22, от 20 ноября 2013 года N 155, Перечень дополнен земельным участком: идентификационный номер 1-Лн-Р (схема); наименование и категория: рекреационно-природная территория; местоположение: пр. Ленина (вокруг озера Силикатное): общая площадь: 48805 кв.м.

Общество с ограниченной ответственностью "Скала" (далее - ООО "Скала") обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим решение городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2012 года N 106 "Об утверждении перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода" в части отнесения к рекреационно-природной территории с идентификационным номером 1-Лн-Р (согласно схеме), расположенной по адресу: Нижегородская область, город Нижний Новгород, Ленинский район, проспект Ленина, вокруг озера Силикатное, площадью 48805 кв.м., земельного участка с кадастровым номером 52:18:0050017:1383, площадью 1581 кв.м., расположенного по адресу: Нижегородская область, город Нижний Новгород, Ленинский район, проспект Ленина, напротив дома N 15/1, разрешенное использование: для строительства кафе на берегу Силикатного озера.

Требования мотивированы тем, что нормативный акт в оспариваемой его части противоречит пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункту 1 пункта 1 статьи 4, пункту 3 статьи 9 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области", поскольку на момент его принятия министерством инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области земельный участок с кадастровым номером 52:18:0050017:1383, входящий в состав земельного участка, включенного в Перечень, площадью 48805 кв.м., уже был предоставлен в пользование ООО "Скала" на основании договора аренды от 16 мая 2012 года, по условиям которого арендатор имеет право самостоятельно хозяйствовать на земельном участке с целью проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию кафе на берегу у Силикатного озера. В связи с чем земельный участок находился в процессе его освоения и не мог быть включен в Перечень озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода, так как не относился к территориям общего пользования.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт создает препятствия в реализации условий договора аренды и строительстве кафе, поскольку 13 ноября 2015 года администрацией города Нижнего Новгорода ООО "Скала" было отказано в выдаче разрешения на строительство кафе, в связи с тем, что участок включен в Перечень озелененных территорий, утвержденный Решением N 106.

Решением Нижегородского областного суда от 8 февраля 2016 года административное исковое заявление ООО "Скала" удовлетворено.

Признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2012 года N 106 "Об утверждении перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода" в части отнесения к рекреационно-природной территории с идентификационным номером 1-Лн-Р (согласно схеме), расположенной по адресу: Нижегородская область, город Нижний Новгород, Ленинский район, проспект Ленина, вокруг озера Силикатное, площадью 48805 кв.м., земельного участка с кадастровым номером 52:18:0050017:1383, площадью 1581 кв.м., расположенного по адресу: Нижегородская область, город Нижний Новгород, Ленинский район, проспект Ленина, напротив дома N 15/1, разрешенное использование: для строительства кафе на берегу у Силикатного озера.

На городскую Думу города Нижнего Новгорода возложена обязанность в течение месяца после вступления данного решения в законную силу опубликовать его или сообщение о его принятии в газете "День города. Нижний Новгород".

В апелляционной жалобе городская Дума Нижнего Новгорода просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором Нижегородской области представлены возражения.

Представители администрации города Нижнего Новгорода, городской Думы города Нижнего Новгорода, министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о причинах неявки не сообщили. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим отмене.

При этом суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Удовлетворяя административные исковые требования, суд исходил из того, что оспариваемое в части решение городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2012 года N 106, с изменениями, внесенными решениями городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 февраля 2013 года N 22, от 20 ноября 2013 года N 155, обладает всем признаками нормативного правового акта, поскольку принято компетентным муниципальным органом в пределах предоставленных ему полномочий, опубликовано в установленном порядке, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.

Также суд пришел к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно: пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 1 части 1 статьи 4 и части 3 статьи 9 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области", поскольку к озелененной территории общего пользования города Нижнего Новгорода был отнесен земельный участок, предоставленный на праве аренды административному истцу для строительства кафе, что исключает возможность отнесения данного земельного участка к земельным участкам общего пользования в соответствии с требованиями закона с целью использования его для общественных целей неограниченным кругом лиц.

При этом суд исходил из того, что административный ответчик не представил надлежащих доказательств в подтверждение необходимости отнесения территории земельного участка, принадлежащего на праве аренды административному истцу, к озелененной территории общего пользования в составе земельного участка площадью 48805 кв.м., расположенного вокруг озера Силикатное. В пунктах 2.2.1-2.2.5 Порядка ведения перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода, утвержденного решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 сентября 2011 года N 135, предусмотрены определенные критерии, по которым производится включение какой-либо территории в Перечень озелененных территорий общего пользования.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт нарушает права административного истца, поскольку создает препятствия для строительства запланированного объекта.

С такими выводами суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в том числе, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, абзацу 4 статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

В рамках реализации предоставленных полномочий принят Закон Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" (далее - Закон N 110-З), который регулирует правоотношения в сфере охраны озелененных территорий Нижегородской области.

Согласно пункту 1 статьи 3, пункту 1 части 1 статьи 4 данного Закона Нижегородской области под озелененными территориями в Законе понимаются территории различного функционального назначения, покрытые древесно-кустарниковой и (или) травянистой растительностью естественного или искусственного происхождения, включая участки, не покрытые растительностью, но являющиеся неотъемлемой составной частью данных озелененных территорий земель населенных пунктов; озелененные территории общего пользования Нижегородской области - территории, используемые для рекреационных целей (парки, сады, скверы, бульвары, набережные и другие рекреационно-природные территории).

Согласно статье 11 Закона N 110-З в целях эффективного управления озелененными территориями и обеспечения прав граждан и общественных объединений на достоверную информацию о состоянии озелененных территорий уполномоченным органом осуществляется учет озелененных территорий Нижегородской области. Данные учета озелененных территорий общего пользования городов и иных населенных пунктов, являющихся административными центрами муниципальных районов, Нижегородской области сводятся в Реестр, который ведется уполномоченным органом на основе данных, представленных органами местного самоуправления. Реестр - перечень озелененных территорий общего пользования городов и иных населенных пунктов, являющихся административными центрами муниципальных районов, Нижегородской области, используемых для рекреационных целей.

В силу приведенных предписаний, положений статей 6, 7 Закона N 110-З, разграничивающих полномочия Правительства Нижегородской области и органов местного самоуправления поселений и городских округов в сфере охраны озелененных территорий Нижегородской области, установление порядка и ведение Реестра озелененных территорий общего пользования Нижегородской области является компетенцией Правительства Нижегородской области, осуществление учета озелененных территорий общего пользования городов и иных населенных пунктов, являющихся административными центрами муниципальных районов, Нижегородской области, используемых для рекреационных целей, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

В этой связи органам местного самоуправления городов, а также поселений, населенные пункты в составе которых являются административными центрами муниципальных районов Нижегородской области, рекомендовано представлять в уполномоченный орган исполнительной власти Нижегородской области в сфере охраны озелененных территорий Нижегородской области данные учета озелененных территорий общего пользования по форме согласно приложению к Порядку ведения реестра озелененных территорий общего пользования Нижегородской области (пункт 3 Порядка ведения реестра озелененных территорий общего пользования Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 26 августа 2008 года N 358).

В соответствии с положениями Порядка ведения перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода, утвержденного решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 2 сентября 2011 года N 135, Перечень представляет собой свод данных об озелененных территориях общего пользования города Нижнего Новгорода, включающий наименование и местоположение озелененных территорий, категорию озелененных территорий в соответствии со статьей 4 Закона Нижегородской области "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" с указанием видов озелененных территорий (лесопарки, парки, скверы, сады, бульвары, набережные и другие рекреационно-природные территории), сведения о наличии и состоянии деревьев, кустарников и травянистого покрова на озелененной территории, графические материалы с указанием границ и общей площади озелененных территорий, данных о категории земель, принадлежности земельного участка к территориальным зонам и его планируемом использовании в соответствии с утвержденной градостроительной документацией муниципального образования (п. 1.4).

Формирование Перечня осуществляется уполномоченным администрацией города Нижнего Новгорода органом в области охраны окружающей среды по предложениям главы города Нижнего Новгорода, депутатов городской Думы города Нижнего Новгорода, администрации города Нижнего Новгорода, администраций районов города Нижнего Новгорода, общественных объединений и граждан, а также по инициативе самого уполномоченного органа (2.3).

Перечень и внесение в него изменений утверждаются городской Думой города Нижнего Новгорода после предварительного рассмотрения постоянной комиссией городской Думы города Нижнего Новгорода по экологии. Проекты правовых актов об утверждении Перечня и внесение в него изменений подготавливаются уполномоченным органом (п. 2.8).

Исходя из изложенного, городская Дума города Нижнего Новгорода была правомочна принять решение от 26 июня 2012 года N 106 "Об утверждении перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода", а также вносить в него изменения и дополнения.

В соответствии с пунктом 2.13 Порядка ведения перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода, утвержденного решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 сентября 2011 года N 135 данные Перечня используются при формировании списка резервных территорий для выполнения компенсационного озеленения в натуральной форме с целью воспроизводства зеленых насаждений взамен уничтоженных и (или) поврежденных. Администрации районов города Нижнего Новгорода по согласованию с администрацией города Нижнего Новгорода формируют список резервных территорий для компенсационного озеленения по форме, установленной приложением N 2 к настоящему Порядку.

В этой связи выводы суда о том, что оспариваемое в части решение городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2012 года N 106, с изменениями, внесенными решениями городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 февраля 2013 года N 22, от 20 ноября 2013 года N 155, обладает признаками нормативного правового акта, принято компетентным нормотворческим органом с соблюдением порядка опубликования, являются правильными.

Вместе с тем выводы суда о признании оспариваемого нормативного правового акта не соответствующим пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в котором приведена характеристика территории общего пользования, пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающему возможность включения перечисленных в нем земельных участков общего пользования в состав различных территориальных зон и содержащему запрет на их приватизацию, пункту 1 части 1 статьи 4 и части 3 статьи 9 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области", содержащих запрет хозяйственной и иной деятельности на озелененных территориях общего пользования, и нарушающим права административного истца являются ошибочными.

Анализ оспариваемого нормативного правового акта приводит к выводу о том, что он названным административным истцом законам не противоречит, поскольку не предусматривает каких-либо запретов, не возлагает каких-либо обязанностей, а лишь содержит Перечень озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода и указание на его применение только при формировании списка резервных территорий для выполнения компенсационного озеленения в натуральной форме с целью воспроизводства зеленых насаждений взамен уничтоженных и (или) поврежденных. Однако данных о том, что непосредственно указанными положениями нарушаются права административного истца, им не представлено.

Основной же целью ведения Перечня является систематизация сведений об озелененных территориях общего пользования для их сохранения, эффективного управления и обеспечения прав граждан и общественных объединений на достоверную информацию о состоянии озелененных территорий и направление их в уполномоченный орган исполнительной власти Нижегородской области в сфере охраны озелененных территорий Нижегородской области для принятия решения о включении в Реестр озелененных территорий общего пользования Нижегородской области (п.п. 1.5, 1.6 Порядка ведения перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода, утвержденного решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21сентября 2011 года N 135).

При этом каких-либо положений, обязывающих уполномоченный орган в обязательном порядке включать в Реестр озелененных территорий общего пользования Нижегородской области все предложенные органами местного самоуправления территории, законодательство, регулирующее данные правоотношения, не содержит.

Напротив, согласно части 5 статьи 11 Закона N 110-ФЗ, пункту 2.4 Порядка ведения реестра озелененных территорий общего пользования Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 26 августа 2008 года N 358, включение озелененных территорий общего пользования в Реестр осуществляется уполномоченным органом, который может отклонить поступившее предложение о включении озелененной территории общего пользования в Реестр.

Так, уполномоченный орган отклоняет предложение о включении озелененных территорий общего пользования Нижегородской области в Реестр в случае, если указанное предложение: не соответствует требованиям, предусмотренным пунктом 2.3 настоящего Порядка; содержит недостоверную информацию; не соответствует утвержденной градостроительной документации муниципального образования (пункт 2.4 Порядка).

Предложение о включении озелененных территорий общего пользования Нижегородской области в Реестр должно содержать следующие материалы, основанные на данных органов местного самоуправления: о наименовании озелененной территории (в случае его наличия); о категории озелененной территории (в соответствии со статьей 4 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области"); о месторасположении озелененной территории (территориальная привязка озелененной территории к улице, дому, всеобще известному месту в населенном пункте и т.п., по которым возможно четко определить ее местонахождение); графические материалы озелененной территории с указанием границ и общей площади, данными по категории земель, принадлежности земельного участка к территориальным зонам и его планируемом использовании в соответствии с утвержденной градостроительной документацией муниципального образования; о наличии и состоянии деревьев, кустарников и травянистого покрова на озелененной территории (пункт 2.3 Порядка).

В целях проверки материалов, содержащихся в предложении о включении озелененных территорий общего пользования Нижегородской области в Реестр, а также получения отсутствующей в уполномоченном органе информации, необходимой для ведения Реестра, уполномоченный орган направляет запрос в органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования (пункт 2.5 Порядка).

Как следует из письма Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов города Нижнего Новгорода, адресованного ООО "Скала", а также из отзыва Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области на административное исковое заявление (т. 1, л.д. 178, 186-187), территория напротив дома N 15/1 по проспекту Ленина города Нижнего Новгорода вокруг озера Силикатное (куда входит земельный участок административного истца) включена в Реестр озелененных территорий общего пользования Нижегородской области на основании письма заместителя главы г. Нижнего Новгорода от 20.06.2013 г. N 03-512/13 ис (т. 1, л.д. 189), в котором содержалась ссылка на Перечень, утвержденный решением городской Думы.

Таким образом, уполномоченный орган в рамках своей компетенции рассмотрел предложение городской Думы Нижнего Новгорода, принял решение о включении территории с идентификационным номером 1-Лн-Р (согласно схеме), расположенной по адресу: Нижегородская область, город Нижний Новгород, Ленинский район, проспект Ленина, вокруг озера Силикатное, площадью 48805 кв.м., куда входит предоставленный административному истцу участок, в Реестр озелененных территорий общего пользования Нижегородской области.

Поскольку проверка материалов, подтверждающих обоснованность отнесения той или иной территории к озелененной, проводится уполномоченным региональным органом, ссылка на непредставление административным ответчиком достоверных данных, подтверждающих отнесение территории земельного участка, принадлежащего на праве аренды административному истцу, к озелененной территории общего пользования в составе земельного участка площадью 48805 кв.м., расположенного вокруг озера Силикатное, с которой согласился суд первой инстанции, является несостоятельной.

По смыслу Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 года N 110-З "Об охране озелененных территорий Нижегородской области" правовые последствия в виде запрета строительства на земельном участке, на что ссылается административный истец в обоснование нарушения своих прав, возникают после включения территории, на которой он расположен, в Реестр озелененных территорий общего пользования Нижегородской области.

То обстоятельство, что земельный участок с кадастровым номером 52:18:0050017:1383 был предоставлен ООО "Скала" на основании договора аренды, само по себе препятствием для включения его в Перечень озелененных территорий не являлось.

Таким образом, оспариваемым нормативным правовым актом права административного истца не нарушены, тогда как в силу статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, полагающие, что актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При таком положении у суда первой инстанции не было правовых оснований для признания административного искового заявления обоснованным, а оспариваемого нормативного правового акта - недействующим, в связи с чем решение суда подлежит отмене, как незаконное, с вынесением нового судебного постановления об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Исходя из изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда 8 февраля 2016 отменить и вынести новое решение об отказе в удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Скала" о признании не действующим в части решения городской Думы города Нижнего Новгорода от 20 июня 2012 года N 106 "Об утверждении перечня озелененных территорий общего пользования города Нижнего Новгорода".

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.