Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 1086603-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 1086603-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В проекте федерального закона предлагается внести в Федеральный закон "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон) изменения, касающиеся определения на территории Российской Федерации ценовых зон теплоснабжения и применения в пределах таких зон иного порядка осуществления теплоснабжающими и теплосетевыми организациями своей деятельности, в том числе иного порядка ценообразования на товары и услуги в сфере теплоснабжения.

Согласно законопроекту ценовые зоны теплоснабжения - это поселения, городские округа, определяемые в соответствии со статьей 23.2 Федерального закона, "где осуществляются мероприятия по переходу к нерегулируемым ценам в сфере теплоснабжения и где цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией в системе теплоснабжения потребителям, ограничены предельным уровнем цены на тепловую энергию (мощность)". Поскольку в данном определении говорится о переходе к нерегулируемым ценам в сфере теплоснабжения, отмечаем, что установление предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность) также является формой государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. Кроме того, следует учесть положения части 5 предлагаемой статьи 23.3 Федерального закона, в которой предусмотрено осуществление в ценовых зонах теплоснабжения государственного регулирования и ряда других тарифов в сфере теплоснабжения (см. также части 6 и 7 предлагаемой статьи 23.3). Аналогичное замечание относится и к положению пункта 1 части 1 предлагаемой статьи 23.3 Федерального закона, согласно которому в ценовых зонах теплоснабжения не осуществляется регулирование цен на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям (см. часть 2 и пункт 1 части 5 данной статьи). При этом в пункте 1 части 5 статьи 23.3, как представляется, следует говорить о предельном уровне цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям единой теплоснабжающей организацией (см. часть 2 данной статьи, а также предлагаемые определения понятий "ценовые зоны теплоснабжения" и "предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией потребителям").

В подпункте "а" пункта 3 статьи 1 проекта предлагается отнести к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения полномочие по определению особенностей антимонопольного регулирования в сфере теплоснабжения, в связи с чем неясно, каким образом данное полномочие соотносится с предусмотренным пунктом 1 части 4 статьи 4 Федерального закона полномочием федерального антимонопольного органа по антимонопольному регулированию в сфере теплоснабжения.

В связи с внесением изменения в пункт 12 части 2 статьи 4 Федерального закона аналогичное изменение следует внести и в пункт 7 части 1 данной статьи.

В подпункте "б" пункта 6 статьи 1 проекта к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) относится утверждение для ценовых зон теплоснабжения предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией потребителям, что следует согласовать с положениями пунктов 3 и 4 части 2 и пункта 1 части 3 статьи 7 Федерального закона, которые относят к полномочиям федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения установление предельных уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, и предельных уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, и одновременно исключают право установления таких предельных уровней тарифов из числа полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) (см. статью 8 Федерального закона).

В соответствии с положениями пункта 6 части 1 и пункта 2 части 4 статьи 4, пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) отнесено принятие решения о частичной или полной отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность) (тарифов в сфере теплоснабжения). Учитывая положение подпункта "в" части 3 новой статьи 1.1 Федерального закона, неясно, вправе ли органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) принять решение об отмене регулирования в ценовых зонах теплоснабжения цен (тарифов), подлежащих регулированию в ценовых зонах теплоснабжения в соответствии с положениями законопроекта (см. часть 5 новой статьи 23.3 Федерального закона).

Внесение предлагаемого изменения в часть 2 статьи 9 Федерального закона представляется некорректным, поскольку в соответствии с положением данной части поэтапный переход к регулированию тарифов на тепловую энергию (мощность), тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения к настоящему времени уже должен быть завершен (должен быть осуществлен до 1 января 2016 года).

Согласно предлагаемому дополнению части 3 статьи 10 Федерального закона в случае заключения между теплоснабжающей организацией и потребителем долгосрочного договора теплоснабжения (на срок более чем один год) в ценовых зонах теплоснабжения срок действия такого договора и установленного органом регулирования долгосрочного тарифа на реализуемую потребителю тепловую энергию (мощность) должен заканчиваться не позднее даты окончания переходного периода. Формулировка данного положения требует уточнения, поскольку в соответствии с предлагаемым определением понятия "переходный период" (новый пункт 34 статьи 2 Федерального закона) этот период не может превышать шести месяцев с момента определения ценовой зоны теплоснабжения, соответственно, заключаемые в ценовых зонах теплоснабжения договоры теплоснабжения, срок действия которых заканчивается не позднее даты окончания переходного периода, по определению не являются долгосрочными. Кроме того, учитывая, что данное дополнение части 3 статьи 10 касается регулирования долгосрочных тарифов на реализуемую потребителю тепловую энергию (мощность), его следует соотнести с положением подпункта "а" части 3 новой статьи 1.1 Федерального закона, согласно которому после окончания переходного периода на территориях ценовых зон теплоснабжения положения статей 8 - 11 Федерального закона применяются только в отношении государственного регулирования цен (тарифов), указанных в пунктах 2 и 3 части 5 статьи 23.3 Федерального закона. Аналогичные замечания относятся к положению подпункта "б" пункта 9 статьи 1 проекта. При этом последнее замечание касается также подпунктов "в", "д" и "е" данного пункта.

В новом пункте 9 части 1 статьи 6 проекта к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях отнесено рассмотрение разногласий, возникающих между единой теплоснабжающей организацией и потребителем тепловой энергии по вопросу определения значений параметров качества теплоснабжения и (или) параметров, отражающих допустимые перерывы в теплоснабжении, в ценовых зонах теплоснабжения. Полагаем необходимым уточнить правовые последствия такого рассмотрения разногласий, в частности, должно ли по итогам такого рассмотрения приниматься обязательное для сторон решение, учитывая, что в части 2 новой статьи 23.8 Федерального закона говорится уже не о рассмотрении, а об урегулировании таких разногласий. В связи с этим неясно также, каким образом данные положения соотносятся с положением новой части 7 статьи 13 Федерального закона, предусматривающим рассмотрение всех споров, возникающих между единой теплоснабжающей организацией и потребителем тепловой энергии, в арбитражном суде.

Аналогичные замечания относятся к соотношению положений пункта 7 части 1 и новой редакции пункта 12 части 2 статьи 4 Федерального закона, в которых говорится о рассмотрении федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, разногласий, возникающих при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения, и положений части 5 новой статьи 23.12 Федерального закона, в которых говорится об урегулировании таких разногласий; и к соотношению указанных выше положений с предлагаемым дополнением части 7 статьи 23 Федерального закона, согласно которому "споры, возникающие при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, в городах федерального значения рассматриваются в судебном порядке".

В пункте 10 статьи 1 проекта предлагается статью 13 Федерального закона дополнить положением, согласно которому "споры, возникающие между единой теплоснабжающей организацией, теплосетевыми организациями, организациями, владеющими на праве собственности и (или) ином законном основании источниками тепловой энергии, потребителями, органами местного самоуправления, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе споры о возмещении причиненных убытков, рассматриваются арбитражным судом". Из содержания данного положения следует, что в арбитражном суде подлежат рассмотрению в том числе споры указанных в нем организаций и органов с потребителями - гражданами, не являющимися индивидуальными предпринимателями. Поскольку судопроизводство в судах общей юрисдикции в наибольшей степени учитывает интересы граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, в том числе с точки зрения территориальной доступности для них судебного органа, полагаем, что данное положение проекта нуждается в дополнительном обсуждении. Кроме того, поскольку в данном положении проекта регулируются в том числе вопросы взаимоотношения теплоснабжающих и теплосетевых организацией, а также потребителей с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, его необходимо соотнести с наименованием дополняемой статьи 13, а также главы 4 в целом, из содержания которых следует что в них регулируются только отношения теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункте 10 статьи 1" следует читать "пункте 11 статьи 1"

Обращаем внимание, что внесение предлагаемого изменения в пункт 4 части 8 статьи 15 Федерального закона приводит к дублированию положения пункта 5 данной части, в котором также упоминается об ответственности за неисполнение обязательства по договору теплоснабжения.

Полагаем необходимым уточнить, что понимается под разрабатываемыми единой теплоснабжающей организацией стандартами обслуживания потребителей, требования к которым должны определяться в утверждаемых Правительством Российской Федерации правилах организации теплоснабжения, в частности, какие вопросы должны регулироваться в таких стандартах (см. подпункт "г" нового пункта 10 части 10 статьи 15, пункт 1 части 2 новой статьи 23.6 Федерального закона).

Из предусмотренного пунктом 13 статьи 1 проекта дополнения части 2 статьи 15.1 Федерального закона следует, что к заключаемому в ценовых зонах теплоснабжения договору теплоснабжения и поставки горячей воды положения статьи 15 Федерального закона не применяются, а вместо них применяются положения новой статьи 23.7, в связи с чем отмечаем, что в соответствии с предлагаемым дополнением части 2 статьи 13 Федерального закона к заключаемым в ценовых зонах теплоснабжения договорам теплоснабжения положения статьи 15 применяются с особенностями, установленными для ценовых зон теплоснабжения новой статьи 23.7.

Из предлагаемой редакции части 9 статьи 23 Федерального закона неясно, по каким ценам в случае, если источник тепловой энергии и (или) тепловая сеть построены и введены в эксплуатацию не за счет тарифов в сфере теплоснабжения, платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения или средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, их владелец вправе осуществлять поставки тепловой энергии (мощности) от источника тепловой энергии или оказание услуг по передаче тепловой энергии по тепловой сети.

Согласно части 4 новой статьи 23.2 Федерального закона Правительством Российской Федерации в предусмотренном в данной части случае рассматривается целесообразность изменения порядка определения платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения и при необходимости Правительством Российской Федерации принимается решение о его изменении, в связи с чем неясно, что понимается под принятием Правительством Российской Федерации такого решения, учитывая, что порядок определения платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения в ценовых зонах теплоснабжения определяется положениями части 9 новой статьи 23.3 Федерального закона.

В части 4 новой статьи 23.3 Федерального закона необходимо уточнить порядок индексации тарифа на услуги по передаче тепловой энергии в предусмотренном данной частью случае, в частности, указание о том, что такая индексация осуществляется "в соответствии с изменением цен на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям на соответствующей территории, за каждый прошедший календарный год". Так, например, неясно, об изменении каких цен на тепловую энергию (мощность) идет речь - цен на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям соответствующей единой теплоснабжающей организацией, или средних цен на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям всеми теплоснабжающими организациями "на соответствующей территории", при этом требует уточнения и то, что понимается под "соответствующей территорией" (см. пункт 2 части 1 новой статьи 23.2, часть 2 новой статьи 23.7 Федерального закона).

Согласно части 1 новой статьи 23.5 Федерального закона предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность) утверждается для каждой системы теплоснабжения и "не может быть ниже тарифа на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, действующего на дату окончания переходного периода". Поскольку статьей 11 Федерального закона предусмотрена возможность дифференциации тарифов на тепловую энергию (мощность), в том числе в отношении различных категорий потребителей, в указанном положении законопроекта необходимо уточнить, может ли аналогичным образом дифференцироваться и предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность), учитывая положение подпункта "а" части 3 новой статьи 1.1 Федерального закона, из содержания которого следует, что после окончания переходного периода на территориях ценовых зон теплоснабжения положения статьи 11 Федерального закона к государственному регулированию предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность) не применяются.

В пункте 3 статьи 3 законопроекта предлагается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) дополнить статьей 14.31.3, предусматривающей административную ответственность за "манипулирование ценами на товары и услуги в сфере теплоснабжения". Обращаем внимание, что понятие "манипулирование ценами на товары и услуги в сфере теплоснабжения" в законопроекте, а также в действующем законодательстве не раскрывается, в связи с чем неясно, какое конкретно деяние образует состав данного административного правонарушения.

Законопроектом (подпункт "а" пункта 4 статьи 3) не предусмотрено, кто будет составлять протоколы по проектируемым частям 27 и 28 статьи 19.5 Кодекса.

Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Исполняющий обязанности начальника управления

Ю.В. Сапожникова