Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июня 2016 г. N 14-АПГ16-8 Суд отменил принятое ранее решение и принял новое решение о признании недействующими пункта 4.7 и подпункта "л" пункта 6.1 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утв. решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 г. N 790-III

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 июня 2016 г. N 14-АПГ16-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.,

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Деревенских Н.М. на решение Воронежского областного суда от 10 февраля 2016 года, которым отказано в удовлетворении её административного иска об оспаривании пункта 4.7 и подпункта "л" пункта 6.1 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утверждённого решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения Деревенских Н.М. и её представителя Харламовой А.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Воронежской городской Думы Гриднева А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 апреля 2015 года Воронежской городской Думой принято решение N 790-III "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж". Данное решение официально опубликовано 12 мая 2012 года в издании "Воронежский курьер" N 50-51.

Пунктом 1 данного решения утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж.

Решением Воронежской городской Думы от 17 июня 2015 года N 1817-III указанное Положение дополнено пунктом 4.7 и подпунктом "л" пункта 6.1 Данное решение официально опубликовано 23 июня 2015 года в издании "Берег" N 64.

Согласно пункту 4.7 указанного Положения передача или уступка прав по договору на размещение нестационарного торгового объекта третьим лицам без переоформления разрешительной документации на установку либо передача нестационарного торгового объекта третьим лицам на условиях аренды или безвозмездного пользования для осуществления торговой или иной предпринимательской деятельности без переоформления разрешительных документов на установку является основанием для расторжения договора уполномоченным органом в одностороннем порядке.

Согласно подпункту "л" пункта 6.1 названного Положения действие договора на размещение нестационарного торгового объекта прекращается уполномоченным органом досрочно в одностороннем порядке в случае передачи или уступки прав по договору на размещение нестационарного торгового объекта третьим лицам без переоформления разрешительной документации на установку либо передачи нестационарного торгового объекта третьим лицам на условиях аренды или безвозмездного пользования для осуществления торговой или иной предпринимательской деятельности без переоформления разрешительных документов на установку.

Деревенских Н.М. обратилась в суд с административным иском о признании приведённых норм Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов недействующими, ссылаясь в обоснование своих требований на их противоречие пунктам 1, 2 статьи 209, пункту 1 статьи 310, пункту 1 статьи 382, подпункту 5 пункта 1 статьи 387, пункту 1 статьи 392.2, пункту 1 статьи 421, абзацу второму пункта 1 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 3, части 2 статьи 6, пункту 2 статьи 15, части 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктам 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", части 1 статьи 16 и части 3 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По мнению административного истца, собственник нестационарного торгового объекта вправе по своему усмотрению передать права владения и пользования или только пользования этим объектом как возмездно, так и безвозмездно; виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается, устанавливаются только на основании закона; обязанность передать права и обязанности по договору может быть предусмотрена только договором либо законом; односторонний отказ от исполнения обязательства возможен только в случае, предусмотренном законом.

Закона, запрещающего передавать торговые объекты в аренду, а также обязывающего передать права по договору на размещение нестационарного торгового объекта в случае передачи этого объекта третьим лицам на условиях аренды или безвозмездного пользования либо предусматривающего возможность в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора на размещение нестационарного торгового объекта в случае передачи или уступки прав по этому договору третьим лицам без переоформления разрешительной документации на установку либо передачи нестационарного торгового объекта третьим лицам на условиях аренды или безвозмездного пользования для осуществления торговой или иной предпринимательской деятельности без переоформления разрешительных документов на установку, нет.

Следовательно, оспариваемые нормы Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов противоречат гражданскому законодательству, так как позволяют уполномоченному органу администрации городского округа город Воронеж отказаться от исполнения договора на размещение нестационарного торгового объекта в одностороннем порядке в случае, если хозяйствующий субъект реализует своё право на использование нестационарного торгового объекта в предпринимательской деятельности путём передачи этого объекта в аренду и пожелает сохранить при этом право его размещения за собой, а также в связи с тем, что из данных норм следует незаконное понуждение к передаче прав по договору на размещение нестационарного торгового объекта другому лицу (арендатору) и возникновение отношений по поводу нестационарного торгового объекта между уполномоченным органом администрации городского округа город Воронеж и арендатором помимо воли собственника этого объекта.

Как утверждает административный истец, оспариваемыми нормами Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов введены необоснованные препятствия для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.

Кроме того, административный истец полагает, что нарушена процедура принятия оспариваемых норм Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов.

Решением Воронежского областного суда от 10 февраля 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Деревенских Н.М. просит отменить решение суда и принять по административному делу новое решение об удовлетворении её административного иска.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Отказывая в удовлетворении административного иска Деревенских Н.М., суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в установленном порядке, в пределах полномочий Воронежской городской Думы и нормам права, на которые ссылается административный истец, не противоречит.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда не согласна, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права.

В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации перечислены правовые акты, содержащие нормы гражданского права.

Пункт 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам (пункт 3).

На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права (пункт 4).

В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон (пункт 5).

Действие и применение норм гражданского права, содержащихся в указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации (далее - иные правовые акты), определяются правилами настоящей главы (пункт 6).

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами (пункт 7).

В силу пункта 1 статьи 310 Гражданского кодекса Российской Федерации односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или иными правовыми актами.

Следовательно, муниципальные правовые акты содержать нормы гражданского права и устанавливать случаи для одностороннего отказа от исполнения обязательства не могут.

Согласно пункту 1 статьи 382 и пункту 1 статьи 392.2 Гражданского кодекса Российской Федерации право (требование), принадлежащее на основании обязательства кредитору, может быть передано им другому лицу по сделке (уступка требования) или может перейти к другому лицу на основании закона. Долг может перейти с должника на другое лицо по основаниям, предусмотренным законом.

В случае одновременной передачи стороной всех прав и обязанностей по договору другому лицу (передача договора) к сделке по передаче соответственно применяются правила об уступке требования и о переводе долга (статья 392.3 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Воронежская городская Дума в оспариваемых нормах Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов установила основание перемены лиц в обязательстве - передача нестационарного торгового объекта в аренду или безвозмездное пользование.

Однако гражданское законодательство в качестве основания для передачи договора муниципальные правовые акты не предусматривает.

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и по вопросам, связанным с созданием таких условий, вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 17 указанного Федерального закона закреплено, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учётом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.

Таким образом, оспариваемые нормы Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов приняты с нарушением полномочий органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, поскольку, исходя из приведённых положений Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", регулировать основания и порядок осуществления торговой деятельности органы местного самоуправления не вправе.

В силу части 3 статьи 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в первоначальной редакции) проекты муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

Между тем такая оценка регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта не проводилась.

При таких обстоятельствах решение суда является незаконным и подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Воронежского областного суда от 10 февраля 2016 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым административный иск Деревенских Н.М. удовлетворить.

Пункт 4.7 и подпункт "л" пункта 6.1 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утверждённого решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.