Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2016 г. N 78-АПГ16-6 Суд отменил принятое ранее решение и принял новое решение о признании недействующим пункта 3 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2016 г. N 78-АПГ16-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Абакумовой И.Д. и Зинченко И.Н.,

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Роскар Трейд" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 марта 2016 года, которым отказано в удовлетворении его заявления о признании недействующими положений пункта 3 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя ООО "Роскар Трейд" Попова Г.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя губернатора Санкт-Петербурга Валдаевой Ю.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

12 мая 2010 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 31 мая 2010 года губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", который опубликован в печатных изданиях "Петербургский дневник" от 14 июня 2010 года N 22 и "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" от 14 июня 2010 года N 21.

Согласно пункту 3 статьи 14 названного Закона (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 23 апреля 2014 года N 213-40) нарушение утверждённых исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга правил производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, за исключением правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена в пунктах 1 и 2 данной статьи, влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до трёхсот тысяч рублей.

Общество с ограниченной ответственностью "Роскар Трейд" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании данной нормы противоречащей федеральному законодательству и недействующей в части, устанавливающей административную ответственность должностных и юридических лиц, ссылаясь на её несоответствие требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования.

В подтверждение нарушения прав ООО "Роскар Трейд" ссылалось на факт его привлечения к административной ответственности за невосстановление благоустройства после производства земляных работ.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 10 марта 2016 года в административном иске отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Роскар Трейд" просит решение суда отменить в связи с неправильным применением норм материального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что установление законами субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов Российской Федерации. Вместе с тем суд сделал ошибочный вывод о том, что, коль скоро Правила производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденные распоряжением Государственной административно-технической инспекции Санкт-Петербурга от 22 января 2008 года N 4, являются нормативным правовым актом Санкт-Петербурга, этого достаточно для реализации последним права на установление административной ответственности за их нарушение.

При этом суд не учел, что в соответствии с положениями части 1 статьи 1, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъект Российской Федерации при установлении административной ответственности за те или иные административные правонарушения не вправе вторгаться в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

На это же указывал в своих разъяснениях и Пленум Верховного Суда Российской Федерации, согласно которым применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учётом положений статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, а также положений статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 постановления от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Судом оставлено без внимания то обстоятельство, что отношения, возникающие в области строительства, включая производство земляных, строительных и ремонтных работ, в том числе связанных с благоустройством территории, носят комплексный характер, часть из которых урегулирована нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соблюдение таких актов обеспечивается административной ответственностью, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, согласно статье 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а нормами статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства.

Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплено право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, на возмещение вреда окружающей среде, а также обязанность граждан и организаций сохранять природу и окружающую среду, соблюдать иные требования законодательства. При этом установление самих требований, предъявляемых к охране окружающей среды, отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Законодателем, в частности, предписано, что строительство, оказывающее прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, должно осуществляться в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды с обеспечением её восстановления, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (статья 35). При планировании и застройке городских и сельских поселений должны приниматься меры по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством (статья 44). При этом ответственность за несоблюдение экологических требований при строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, объектов капитального строительства установлена статьёй 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица обязаны выполнять требования санитарного законодательства, в том числе не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания (статьи 10, 11 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

За неисполнение или ненадлежащее исполнение санитарного законодательства граждане, юридические лица привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 55 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Перечень производственных работ, при которых может возникнуть нарушение состояния благоустройства территории, включает в себя любые строительные, земляные, иные работы, к осуществлению которых предъявляются санитарные, экологические, строительные, технические требования, направленные на создание условий для жизни и здоровья населения, в том числе Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утверждёнными постановлением Госстроя России от 22 сентября 2003 года N 170.

При таких обстоятельствах оспариваемое правовое регулирование, допускающее привлечение юридического лица к административной ответственности за совершение при проведении земляных, строительных и ремонтных работ нарушений, в том числе установленных Российской Федерацией требований санитарного, экологического, строительного, технического законодательства, не может быть признано соответствующим закону.

Иное означало бы снижение уровня правовых гарантий лиц, которые вправе рассчитывать на применение к ним мер административной ответственности органом или должностным лицом в пределах их компетенции, в соответствии с законом, с соблюдением принципа разграничения предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Кроме того, Судебная коллегия считает обоснованными доводы апелляционной жалобы о том, что в оспариваемой части пункт 3 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга не отвечает требованиям определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы и её согласованности с системой действующего правового регулировании.

Исходя из положений статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно подчёркивал, что применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, чётко определяющего состав административного правонарушения; оценка бланкетных норм, которыми установлена юридическая ответственность, должна осуществляться исходя не только из самого текста закона, вводящего юридическую ответственность, но и из места его в системе нормативных правовых предписаний регулятивных норм, непосредственно закрепляющих те или иные правила поведения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 года N 122-О, от 1 декабря 2009 года N 1486-О-О, от 28 июня 2012 года N 1253-О, от 10 октября 2013 года N 1485-О и др.)

Как следует из содержания оспариваемой нормы объективная сторона правонарушения в ней не сформулирована, что влечёт правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия при производстве земляных, строительных и ремонтных работ может последовать привлечение юридического лица к административной ответственности.

Поскольку неясность и неоднозначное толкование правовой нормы в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является самостоятельным основанием для её признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей, Судебная коллегия находит решение суда первой инстанции незаконным и подлежащим отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 марта 2016 года отменить, принять по делу новое решение, которым заявление Общества с ограниченной ответственностью "Роскар Трейд" удовлетворить.

Признать с момента вступления настоящего решения в силу недействующим пункт 3 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в той мере, в какой им устанавливается ответственность должностных и юридических лиц в виде штрафа за нарушение утверждённых исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга правил производства земляных, строительных и ремонтных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Абакумова И.Д.

Зинченко И.Н.