Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2016 г. N 7-АПГ16-1 О признании частично не действующим постановления Правительства Ивановской области от 25 августа 2008 г. N 225-п "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за предоставленные в аренду без торгов земельные участки, находящиеся в собственности Ивановской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2016 г. N 7-АПГ16-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кузнецова Л.И. о признании не действующим постановления Правительства Ивановской области от 25 августа 2008 г. N 225-п "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за предоставленные в аренду без торгов земельные участки, находящиеся в собственности Ивановской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена" в части,

по апелляционной жалобе Кузнецова Л.И. на решение Ивановского областного суда от 4 февраля 2016 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Кузнецова Л.И. по доверенности Сенягина М.Ю., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Ивановской области от 25 августа 2008 г. N 225-п утверждён порядок определения размера арендной платы за предоставленные в аренду без торгов земельные участки, находящиеся в собственности Ивановской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена (далее - Порядок).

Впоследствии в данное постановление внесены изменения постановлениями Правительства Ивановской области от 13 марта 2009 г. N 59-п, от 5 февраля 2010 г. N 16-п, от 22 декабря 2010 г. N 462-п, от 2 февраля 2011 г. N 17-п, от 5 октября 2011 г. N 347-п, от 9 ноября 2011 г. N 402-п, от 9 августа 2012 г. N 298-п, от 28 декабря 2012 г. N 574-п, от 2 июля 2013 г. N 253-п, от 26 июля 2013 г. N 300-п, от 21 августа 2014 г. N 352-п, от 25 декабря 2014 г. N 586-п, от 7 апреля 2015 г. N 109-п.

Согласно пункту 2 Порядка размер арендной платы за пользование земельными участками устанавливается на основе Методики расчёта арендной платы за пользование земельными участками, являющейся приложением 1 к данному порядку (далее - Методика). Значения корректирующих коэффициентов, применяемых при расчёте арендной платы за пользование неразграниченными земельными участками, находящимися на территории городского округа Иваново Ивановской области, и земельными участками Ивановской области, определяются приложением 2 к Порядку и устанавливаются, за исключением земельных участков, находящихся на территории городского округа Иваново Ивановской области, органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ивановской области.

Приложением 2 к Порядку в действующей редакции в строке 9.1 для земельных участков, относящихся к категории земель населённых пунктов, предназначенных для размещения в том числе производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, промышленных предприятий, и в строке 13.1 для земельных участков, относящихся к категории земель населенных пунктов, предназначенных в том числе для размещения железнодорожных путей, установлены значения корректирующих коэффициентов в размере 0,015.

Кузнецов Л.И. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Правительства Ивановской области от 25 августа 2008 г. N 225-п в действующей редакции в части указания в приложении 1 к Порядку коэффициента 1,27, а также строк 9.1, 13.1 приложения 2 к Порядку.

В обоснование своих доводов он указал на то, что оспариваемое в части постановление противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, нарушает его права и законные интересы как лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. По мнению административного истца, приведённый в формуле расчёта арендной платы коэффициент в виде конкретной величины - 1,27, - отражающий показатель уровня инфляции (среднегодовой индекс потребительских цен) в Ивановской области, а также конкретные значения корректирующих коэффициентов, применяемых при расчёте арендной платы, в строках 9.1, 13.1 приложения 2 к Порядку в размере 0,015 не согласуются с принципом экономической обоснованности, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - постановление N 582), поскольку не имеют экономического обоснования и приводят к взиманию с арендаторов и пользователей земельных участков платы в более высоком размере, чем экономически обоснованные ставки, установленные приказами Минэкономразвития России от 4 декабря 2006 г. N 396 и от 13 декабря 2010 г. N 626 для аналогичных земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

Решением Ивановского областного суда от 4 февраля 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Кузнецов Л.И. просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, постановлением N 582 не предусмотрено применение таких корректирующих коэффициентов, как "показатель уровня инфляции (среднегодового индекса потребительских цен)". Применяемое при расчёте арендной платы число 1,27 в Методике вообще не имеет наименования, и отсутствует обоснование экономической необходимости его применения. Полагает, что с 1 января 2015 г., то есть с момента вступления в силу приказа Департамента управления имуществом Ивановской области, которым утверждены очередные результаты определения кадастровой стоимости земельных участков в городском округе Иваново и ряде муниципальных районов Ивановской области, включение в формулу расчёта арендной платы некоего повышающего коэффициента как показателя, увеличивающего размер подлежащей уплате арендной платы, незаконно. Полагает, что постановление Правительства Ивановской области от 25 декабря 2014 г. N 586-п, которым внесены изменения в постановление Правительства Ивановской области от 25 августа 2008 г. N 225-п в части увеличения размера корректирующего коэффициента, принято исключительно из экономической целесообразности, направленной на получение дополнительного неналогового дохода в бюджет Ивановской области.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, Правительством Ивановской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) за пользование землёй взимается плата, в том числе в форме арендной платы.

В силу пункта 3 статьи 65 ЗК РФ (действовавшего до 1 марта 2015 г.) порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Исходя из положений пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", действовавшего на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, и пункта 2 части 3 статьи 39.7 ЗК РФ, действующего на дату рассмотрения дела в суде, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые предоставлены в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, постановление Правительства Ивановской области от 25 августа 2008 г. N 225-п принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, опубликовано в установленном законом порядке и по этим основаниям не обжалуется.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции сделал вывод о соответствии оспариваемого в части нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, в этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как усматривается из содержания оспариваемого постановления, согласно приложению 1 к Порядку Методика расчёта арендной платы за пользование земельными участками устанавливает следующие формулы, по которым рассчитывается арендная плата за год за пользование земельным участком:

АП = КСЗУ х Ккор. х 1,27, где:

АП - арендная плата за год, руб.;

КСЗУ - кадастровая стоимость земельного участка, руб.;

Ккор. - корректирующий коэффициент, устанавливаемый и дифференцируемый в зависимости от вида категории и разрешённого использования земельного участка.

В случае наличия удельного показателя кадастровой стоимости земельного участка арендная плата за год за пользование земельным участком рассчитывается по формуле:

АП = УПКСЗУ х S х Ккор. х 1,27, где:

АП - арендная плата за год, руб.;

УПКСЗУ - удельный показатель кадастровой стоимости земельного участка, руб./кв. м;

S - площадь земельного участка, кв. м;

Ккор. - корректирующий коэффициент, устанавливаемый и дифференцируемый в зависимости от вида категории и разрешённого использования земельного участка.

Таким образом, указанные формулы предусматривают применение множителя в виде конкретной величины - 1,27 - как самостоятельной величины при расчёте годовой арендной платы, являющегося составным элементом указанных формул.

Данный коэффициент введён с 1 января 2011 г. постановлением Правительства Ивановской области от 2 февраля 2011 г. N 17-п в виде конкретной величины - 1,065 - размер которой в дальнейшем неоднократно изменялся постановлениями Правительства Ивановской области и составил: с 1 января 2012 г. - 1,14 (постановление от 9 ноября 2011 г. N 402-п), с 1 января 2013 г. - 1,21 (постановление от 9 августа 2012 г. N 298-п), с 1 января 2014 г. - 1,27 (постановление от 26 июля 2013 г. N 300-п).

Суд первой инстанции сделал вывод, что указанный элемент формул отражает показатель уровня инфляции (среднегодовой индекс потребительских цен) в Ивановской области.

Вместе с тем данный вывод не основан на материалах дела.

Кроме того, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемая норма указанным критериям не отвечает, поскольку включение в формулу элемента без раскрытия его содержания, в том числе наименования, в отсутствие пояснений о необходимости его введения и изменения размера, допускает неоднозначное толкование содержания этой нормы, множественность в её толковании и носит неопределённый характер.

Судебная коллегия также считает ошибочными выводы суда о том, что оспариваемое постановление в части строк 9.1 и 13.1 приложения 2 к Порядку принято с соблюдением основанных принципов, установленных постановлением N 582.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

К числу таких принципов, установленных постановлением N 582, относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешённого использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Постановление N 582 в части установления основных принципов определения арендной платы (далее - Основные принципы) является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

В качестве мотива установления оспариваемых коэффициентов правительство Ивановской области сослалось на решение Ивановской городской Думы от 1 ноября 2006 г. N 257 "Об арендной плате за пользование землёй на территории города Иванова", в действующей редакции которого (от 27 мая 2015 г. N 908) содержатся те же значения корректирующих коэффициентов для тех же видов разрешённого использования, что и в оспариваемых строках 9.1 и 13.1 приложения 2 к Порядку.

Однако упомянутое решение Ивановской городской Думы от 1 ноября 2006 г. N 257 "Об арендной плате за пользование землей на территории города Иванова" не может быть принято во внимание как экономическое обоснование, поскольку данным решением установлены соответствующие коэффициенты для города Иванова, в то время как оспариваемые корректирующие коэффициенты утверждены для определения размера арендной платы за предоставленные в аренду без торгов земельных участков, находящихся на территории Ивановской области и сведений о том, что их экономическая составляющая идентична, не имеется.

Судебная коллегия не соглашается с выводом суда о том, что обоснование, пояснительная записка, концепция, подготовленные должностными лицами Правительства Ивановской области, письмо Администрации Ивановской области являются доказательствами экономической обоснованности установленных коэффициентов, так как указанные документы относятся к 2008 году и служили основанием для принятия постановления Правительства Ивановской области от 25 августа 2008 г. N 225-п в первоначальной редакции, которой были утверждены коэффициенты в ином размере.

Материалы дела не содержат документов, на основании которых было принято решение об установлении значений корректирующих коэффициентов в оспариваемом размере.

Таким образом, установление в строках 9.1 и 13.1 приложения 2 к Порядку корректирующих коэффициентов для земельных участков, относящихся к категории земель населённых пунктов, предназначенных для размещения в том числе производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, промышленных предприятий, и для земельных участков, относящихся к категории земель населённых пунктов, предназначенных в том числе для размещения железнодорожных путей в размере 0,015 в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, не отвечает принципу экономической обоснованности.

Поскольку выводы суда первой инстанции, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела и нарушены нормы материального и процессуального права, судебное постановление является незаконным и подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ивановского областного суда от 4 февраля 2016 г. отменить.

Административное исковое заявление Кузнецова Л.И. удовлетворить.

Признать не действующим постановление Правительства Ивановской области от 25 августа 2008 г. N 225-п "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за предоставленные в аренду без торгов земельные участки, находящиеся в собственности Ивановской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена" в части установления коэффициента в размере 1,27 в формуле расчёта арендной платы за пользование земельными участками в приложении 1 к Порядку определения размера арендной платы за предоставленные в аренду без торгов земельные участки, находящиеся в собственности Ивановской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и в части строк 9.1, 13.1 приложения 2 к указанному Порядку, со дня вступления в законную силу настоящего определения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.