Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 августа 2016 г. N 4-АПГ16-10 Об отказе в признании частично не действующим распоряжения министерства экологии и природопользования Московской области от 26 ноября 2013 г. N 564-РМ "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений, а также земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства (строительства) на территории Московской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 августа 2016 г. N 4-АПГ16-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Герасимовой Е.А. о признании не действующим распоряжения Министерства экологии и природопользования Московской области от 26 ноября 2013 г. N 564-РМ "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений, а также земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства (строительства) на территории Московской области" в части по апелляционной жалобе заявителя на решение Московского областного суда от 24 декабря 2015 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Герасимовой Е.А. по доверенности и ордеру адвоката Шведченко А.М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Министерства экологии и природопользования Московской области по доверенности Русанова А.А., представителей филиала федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Московской области по доверенности Эфендиева Э.Г., Чапхаевой Ф.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Журавлевой Н.М., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Министерством экологии и природопользования Московской области (далее - Минэкологии Московской области) издано распоряжение от 26 ноября 2013 г. N 564-РМ "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земельных участков садоводческих, огороднических и дачных объединений, а также земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства (строительства) на территории Московской области" (далее - Распоряжение N 564-РМ).

В приложении 1 к указанному распоряжению в разделе 52 "Сергиево-Посадский муниципальный район" приведены результаты государственной кадастровой оценки в отношении земельных участков с кадастровыми номерами ...

В приложении 1 к указанному распоряжению в разделе 27 "Воскресенский муниципальный район" приведены результаты государственной кадастровой оценки в отношении земельных участков с кадастровыми номерами ...

Распоряжение опубликовано 27 ноября 2013 г. в газете "Ежедневные Новости. Подмосковье", N 223.

Впоследствии распоряжением от 12 мая 2014 г. N 182-РМ, опубликованным 15 мая 2014 г. в газете "Ежедневные Новости. Подмосковье", N 85 (3265), внесены изменения в Распоряжение N 564-РМ.

Герасимова Е.А. является собственником 792 земельных участков с кадастровыми номерами ... и обратилась в Московский областной суд с заявлением о признании Распоряжения N 564-РМ в части включения упомянутых земельных участков в пункты раздела 52 "Сергиево-Посадский муниципальный район" и раздела 27 "Воскресенский муниципальный район". В обосновании своих доводов заявитель указала на то, что оспариваемый ею в части нормативный правовой акт вынесен в нарушение правил проведения государственной кадастровой оценки. Утверждение результатов оценки, а также внесение результатов оценки в государственный кадастр недвижимости в отношении земельных участков, право собственности на которые не оформлено в установленном законом порядке, противоречат гражданскому законодательству, законодательству об оценочной деятельности и законодательству в сфере ведения государственного кадастра недвижимости. Полагала, что её права нарушены тем, что утверждённая оспариваемым распоряжением кадастровая стоимость вновь образованных земельных участков определена неправильно, что ведёт к завышению налоговой базы по земельному налогу, который заявитель обязана уплачивать как собственник данных объектов недвижимого имущества.

Решением Московского областного суда от 24 декабря 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Герасимова Е.А., ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, просит отменить судебный акт и принять по делу новое решение.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерством экологии и природопользования Московской области и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу пунктов "в" и "к" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, за исключением случаев, определённых пунктом 3 названной статьи. Государственная кадастровая оценка земель проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Главой III.1 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности) определён порядок проведения государственной кадастровой оценки.

Под государственной кадастровой оценкой в соответствии со статьёй 24.11 Закона об оценочной деятельности понимается совокупность действий, включающих в себя в том числе принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки; формирование перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке (далее - Перечень); утверждение результатов определения кадастровой стоимости.

Решение о проведении государственной кадастровой оценки и об утверждении её результатов принимает исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, который является заказчиком работ по определению кадастровой стоимости (статьи 24.14, 24.17 Закона об оценочной деятельности).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Распоряжение N 564-РМ принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, опубликовано в установленном законом порядке и по этим основаниям не обжалуется.

Перечень формируется и предоставляется заказчику работ по его запросу органом, осуществляющим функции по государственной кадастровой оценке, в порядке и в соответствии с требованиями к содержанию запроса, которые установлены уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности. Предусмотренные данной статьёй полномочия по формированию и предоставлению Перечня органа, осуществляющего функции по государственной кадастровой оценке, на основании решения данного органа вправе осуществлять подведомственные ему государственные бюджетные учреждения (статья 24.13 Закона об оценочной деятельности).

Судом установлено, что в целях реализации долгосрочной целевой программы Московской области "Экология Подмосковья на 2011-2013 годы", утверждённой постановлением Правительства Московской области от 9 августа 2010 г. N 646/34, филиалом ФГБУ "ФКП Росреестра" по Московской области предоставлена информация в Минэкологии Московской области, касающаяся перечней земельных участков Московской области для целей проведения государственной кадастровой оценки по состоянию на 1 января 2013 г.

Требования к содержанию запроса и порядку формирования Перечня содержаться в статье 24.13 Закона об оценочной деятельности и приказе Минэкономразвития России от 1 ноября 2013 г. N 648 "Об утверждении Порядка формирования и предоставления перечня объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке" (далее - Порядок).

Согласно статье 24 Закона об оценочной деятельности при формировании Перечня указываются количественные и качественные характеристики объектов недвижимости, необходимые для проведения государственной кадастровой оценки и содержащиеся в государственном кадастре недвижимости.

Перечень формируется с учётом и при наличии следующих сведений в запросе заказчика работ по определению кадастровой стоимости: наименования субъекта Российской Федерации и (или) наименования муниципального образования, в границах которых расположены объекты недвижимости, подлежащие государственной кадастровой оценке; вида (видов) объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке; категории (категорий) земель, в случае если объектами недвижимости, подлежащими государственной кадастровой оценке, являются земельные участки; даты, по состоянию на которую необходимо сформировать перечень (пункт 1 Порядка).

В текстовую часть Перечня включаются сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости и актуальные на дату формирования Перечня, обо всех объектах недвижимости, соответствующих сведениям, указанным в пункте 1 Порядка, за исключением объектов недвижимости, в отношении которых в государственном кадастре недвижимости на дату формирования перечня отсутствует хотя бы одно из следующих сведений или сведений о характеристике:

кадастровый номер;

категория земель, в случае если объектом недвижимости, подлежащим государственной кадастровой оценке, является земельный участок;

разрешённое использование, в случае если объектом недвижимости, подлежащим государственной кадастровой оценке, является земельный участок;

площадь, в случае если объектом недвижимости, подлежащим государственной кадастровой оценке, является земельный участок, здание, помещение (пункт 8 Порядка).

Как установлено судом, в 2012 году было осуществлено межевание участков с кадастровыми номерами ... в связи с их разделом. Сведения о вновь образованных земельных участках (с кадастровыми номерами ..., ...) внесены в государственный кадастр недвижимости 11 июля 2012 г. и носили временный характер.

В данном случае, как установлено судом и подтверждается материалами дела, характеристики спорных образованных земельных участков были включены в государственный кадастр недвижимости в полном объёме, земельным участкам были присвоены кадастровые номера и эти сведения об образованных земельных участках были указаны в Перечне.

Таким образом, сведения, указанные в запросе и в Перечне, при проведении оспариваемой государственной кадастровой оценки соответствовали требованиям указанных выше правовых актов.

Поскольку на 1 января 2013 г. земельные участки были учтены в государственном кадастре недвижимости, то они правомерно были включены в Перечень объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке по состоянию на 1 января 2013 г.

Распоряжением N 564-РМ утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений, а также земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства (строительства) на территории Московской области.

Согласно разделам 27 "Воскресенский муниципальный район" и 52 "Сергиево-Посадский муниципальный район" приложения 1 к Распоряжению N 564-РМ определены результаты государственной кадастровой оценки земельных участков с кадастровыми номерами ..., а также вновь образованных земельных участков, сведения о кадастровой стоимости которых внесены в государственный кадастр недвижимости.

Как следует из материалов дела, Герасимова Е.А. являлась собственником земельных участков с кадастровыми номерами ... (общей площадью ... кв.м, расположенного по адресу: ... область, ... муниципальный район, сельское поселение ..., северная часть кадастрового квартала ...) и ... (общей площадью ... кв.м, расположенного по адресу: ... область, ... район, сельское поселение ...), категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешённого использования "для дачного строительства". Право собственности заявителя на земельные участки с кадастровыми номерами ... зарегистрировано 20 марта 2015 г., что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права.

Герасимова Е.А. 24 апреля 2015 г. приняла решение об утверждении раздела земельного участка с кадастровым номером ... в результате которого образованы 78 земельных участков с кадастровыми номерами ... (далее - образованные земельные участки), 24 апреля 2015 г. также решение об утверждении раздела земельного участка с кадастровым номером ..., в результате которого образованы 714 земельных участков с кадастровыми номерами ... (далее - образованные земельные участки).

Право собственности на образованные земельные участки зарегистрировано 14 мая 2015 г. и 2-3 июня 2015 г.

Судебная коллегия полагает, что довод апелляционной жалобы о том, что образованные земельные участки до момента государственной регистрации прав на них не существовали как объекты недвижимости, не являлись самостоятельным объектом гражданских прав и поэтому не подлежали государственной кадастровой оценке, основан на неправильном толковании норм материального права.

Исходя из положений статьи 128, части 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) к объектам гражданских прав относятся недвижимые вещи, в том числе земельные участки.

Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре (статья 131 ГК РФ).

При этом согласно разъяснениям, данным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", по смыслу статьи 131 ГК РФ, по общему правилу государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания её объектом недвижимости (пункт 1 статьи 130 ГК РФ). Необходимость государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение закон устанавливает в целях обеспечения стабильности гражданского оборота.

Таким образом, спорные образованные земельные участки являются объектом недвижимости, и отсутствие зарегистрированных прав на земельные участки не является препятствием в их учёте для целей государственной кадастровой оценки.

Как указано в части 2 статьи 131 ГК РФ, в случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учёт отдельных видов недвижимого имущества.

В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о государственном кадастре недвижимости) государственным кадастровым учётом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определённой вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных Законом о кадастре сведений о недвижимом имуществе.

Особенности и порядок учёта земельных участков регламентирован статьями 24 и 25 Закона о государственном кадастре недвижимости.

Пунктом 1 статьи 25 Закона о государственном кадастре недвижимости установлено, что внесённые в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учёт земельного участка носят временный характер. К таким сведениям применяются правила, установленные частью 4 статьи 24 названного федерального закона, согласно которой эти сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на образованный объект недвижимости. Если по истечении пяти лет со дня постановки на учёт образованного объекта недвижимости не осуществлена государственная регистрация права на него, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.

Данные положения согласуются и с пунктом 9 статьи 4 Закона о государственном кадастре недвижимости, согласно которому в случаях, установленных Законом, в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения, которые носят временный характер.

Включение в Перечень объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке, учёт которых в государственном кадастре недвижимости носит временный характер, не противоречит статье 11, 24.13 Закона об оценочной деятельности, где указано, что государственная кадастровая оценка проводится в отношении объектов недвижимости, учтённых в государственном кадастре недвижимости, а также Федеральному стандарту оценки "Определение кадастровой стоимости (ФСО N 4)", утверждённому приказом Минэкономразвития России от 22 октября 2010 г. N 508 (далее - ФСО N 4), в пункте 5 которого предусмотрено, что при определении кадастровой стоимости объектами оценки являются объекты недвижимости, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости на дату проведения оценки.

Судебная коллегия не принимает довод апелляционной жалобы о том, что утверждённые Распоряжением N 564-РМ результаты государственной кадастровой оценки противоречат Методическим указаниям по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешённого использования или уточнения площади земельного участка (приказ Минэкономразвития от 12 августа 2006 г. N 222), поскольку решениями Арбитражного суда Московской области от 8 августа 2014 г. и от 23 октября 2014 г. кадастровая стоимость земельных участков с кадастровыми номерами ... установлена в размере, равном их рыночной стоимости, и установлен новый удельный показатель данных земельных участков, который и подлежал применению при определении кадастровой оценки вновь образованных земельных участков, не подлежит оценке в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта.

Судебная коллегия считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что само по себе включение в Перечень спорных образованных земельных участков не нарушает прав заявителя, поскольку не лишает его возможности оспорить кадастровую стоимость этих земельных участков по основаниям, предусмотренным статьёй 24.18 Закона об оценочной деятельности, либо оспорить действия (бездействие) соответствующего уполномоченного органа, связанные с расчётом кадастровой стоимости.

При указанных обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 24 декабря 2015 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Герасимовой Е.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.