Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июля 2016 г. N 75-КГ16-5 О признании частично не действующим Генерального плана города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утв. решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 июля 2016 г. N 75-КГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Федерального агентства лесного хозяйства на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 14 мая 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 6 августа 2015 года, которыми отказано в удовлетворении его заявления об оспаривании отдельных положений Генерального плана города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утверждённого решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей Федерального агентства лесного хозяйства Кузьминой Е.В. и министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия Клюквиной Ю.Н., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражение против удовлетворения кассационной жалобы представителя администрации Петрозаводского городского округа Хромых Р.Х., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что судебные акты подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

11 июля 2008 года Петрозаводским городским Советом принято решение N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска".

Пунктом 1 указанного решения в Генеральный план города Петрозаводска, утверждённый постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428, внесены изменения, данный Генеральный план утверждён в новой редакции.

Пунктом 2 этого же решения решение Петрозаводского городского Совета от 26 декабря 2007 года N XXVI/XIV-202 "Об утверждении проекта "Корректировка Генерального плана города Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа" признано утратившим силу.

Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в суд с заявлением, в котором просило признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утверждённый решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска", в части включения в границы населённого пункта лесных участков в кварталах 118, 120, 137, 138, 262, 263 Петрозаводского участкового лесничества, 1, 3, 4, 9, 24-26, 32-36, 49, 50, 109-111, 113-120, 123-131, 134, 138-141, 149, 150 Пригородного участкового лесничества, 201-203 Орзегского участкового лесничества, 22, 222 Лососинского участкового лесничества, 67-70, 78-80 Заозерского участкового лесничества Прионежского центрального лесничества Прионежского района Республики Карелия, принадлежащих Российской Федерации на праве собственности.

В обоснование своих требований ссылалось на то, оспариваемым генеральным планом установлены границы города Петрозаводска. Согласно данному Генеральному плану в эти границы включены указанные лесные участки.

Поскольку установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов, следовательно, по мнению заявителя, названные лесные участки отнесены к категории земель населённого пункта. Однако такой перевод земель из категории земель лесного фонда в категорию земель населённого пункта осуществлён с нарушением установленного законом порядка, поскольку проект генерального плана города Петрозаводска не согласован с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Как утверждал заявитель, администрация Петрозаводского городского округа распоряжается названными лесными участками по своему усмотрению без согласования с собственником этих земель - Российской Федерацией в лице Федерального агентства лесного хозяйства.

Решением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 14 мая 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 6 августа 2015 года решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Федеральное агентство лесного хозяйства просит отменить судебные акты и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2016 года кассационная жалоба с административным делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие существенные нарушения норм материального права при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Отказывая в удовлетворении заявленных требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что спорные лесные участки были включены в границы города Петрозаводска на основании нормативных правовых актов, изданных до утверждения оспариваемого генерального плана. Проект оспариваемого генерального плана города Петрозаводска направлялся главой Петрозаводского городского округа на согласование в Министерство регионального развития Российской Федерации. Так как через три месяца со дня направления данного проекта на согласование сводное заключение главе Петрозаводского городского округа не поступило, этот проект считался согласованным с Министерством регионального развития Российской Федерации. Правовой режим спорных лесных участков не изменился, указанные лесные участки относятся к категории земель лесного фонда, а не к категории земель населённого пункта.

С таким решением Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не согласна, потому что оно основано не неправильном толковании норм материального права.

Как установил при рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции, согласно оспариваемому генеральному плану в границы города Петрозаводска включены спорные лесные участки, находящиеся в составе земель лесного фонда.

В соответствии с частью 4 и пунктами 1-3 части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей в период принятия оспариваемого муниципального правового акта) генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы городского округа, границы населённых пунктов, входящих в состав городского округа, границы земель лесного фонда.

Частью 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации было закреплено, что проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьёй 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно частям 1, 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежал согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.

Срок согласования проекта генерального плана составлял три месяца со дня направления главой городского округа на согласование проекта генерального плана в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

В случае непоступления в установленный срок главе городского округа заключения на проект генерального плана от указанного в части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченного федерального органа исполнительной власти данный проект считался согласованным с таким органом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 (в редакции, действующей в период принятия оспариваемого муниципального правового акта) утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований.

Пунктами 2-4, подпунктом "а" пункта 5 и пунктами 6-10 этого Положения предусматривалось, что организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (орган местного самоуправления), являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования.

Установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации трёхмесячный срок для согласования проектов документов территориального планирования исчислялся с даты отправления заказчиком указанного проекта на согласование в соответствующие органы до даты получения заказчиком заключений этих органов. В случае неполучения заказчиком в указанный срок заключения согласующего органа проект документа территориального планирования считался согласованным с этим органом.

Результаты согласования проекта документа территориального планирования каждым согласующим органом оформляются в виде заключения. Заключение должно содержать положения о согласовании представленного проекта или об отказе в его согласовании с обоснованием причин такого отказа.

Без проведения соответствующих согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться.

В случае, указанном в части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, заказчик направляет проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства.

Уполномоченный орган в сфере градостроительства в течение трёх рабочих дней с даты получения проекта документа территориального планирования направляет его копии в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности, для рассмотрения и представления заключений в части вопросов, входящих в компетенцию этих уполномоченных отраслевых органов.

Уполномоченный отраслевой орган рассматривает проект документа территориального планирования и готовит заключение в течение тридцати дней с даты получения проекта от уполномоченного органа в сфере градостроительства. Заключение о согласовании (об отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования в части вопросов, относящихся к компетенции соответствующего уполномоченного отраслевого органа, направляется в уполномоченный орган в сфере градостроительства.

В случае непоступления в уполномоченный орган в сфере градостроительства в установленный в пункте 7 настоящего Положения срок заключения уполномоченного отраслевого органа проект документа территориального планирования считается согласованным с этим органом.

Уполномоченный орган в сфере градостроительства осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, согласно соответствующему Положению (в редакции, действующей в период принятия оспариваемого муниципального правового акта), утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40, являлось Министерство регионального развития Российской Федерации.

Исходя из пункта 10 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, Министерство регионального развития Российской Федерации должно было осуществить подготовку сводного заключения на проект оспариваемого генерального плана города Петрозаводска на основании заключения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений.

В соответствии с пунктом 1 Положения, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 283 и действовавшего в период принятия оспариваемого муниципального правового акта, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, является Федеральное агентство лесного хозяйства.

Таким образом, спорные лесные участки, находящиеся в составе земель лесного фонда, могли быть включены в границы города Петрозаводска при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области лесных отношений, то есть с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Между тем, как следует из обжалуемых судебных актов, проект оспариваемого генерального плана города Петрозаводска в Министерство регионального развития Российской Федерации и Федеральное агентство лесного хозяйства не поступал.

При таких обстоятельствах в отсутствие необходимой согласительной процедуры проект оспариваемого генерального плана города Петрозаводска представляться на утверждение Петрозаводского городского Совета и утверждаться им не мог.

Являются несостоятельными доводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что проект оспариваемого генерального плана города Петрозаводска направлялся главой Петрозаводского городского округа на согласование в Министерство регионального развития Российской Федерации, и через три месяца со дня направления данного проекта на согласование сводное заключение главе Петрозаводского городского округа не поступило, поэтому этот проект считался согласованным с Министерством регионального развития Российской Федерации.

В части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункте 3 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований был определён порядок исчисления установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации срока, что не исключало необходимости главы Петрозаводского городского округа удостовериться в получении уполномоченным федеральным органом исполнительной власти проекта оспариваемого генерального плана города Петрозаводска, поскольку в силу части 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации такое согласование является обязательным.

Получение главой Петрозаводского городского округа в течение трёхмесячного срока сведений, подтверждающих получение уполномоченным федеральным органом исполнительной власти органом указанного проекта, исходя из части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 3 названного Положения, на исчисление данного срока не влияло. Однако без указанного согласования либо без сведений, подтверждающих получение этим органом проекта генерального плана, такой проект не мог считаться прошедшим согласование.

Доводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что спорные лесные участки были включены в границы города Петрозаводска на основании нормативных правовых актов, изданных до утверждения оспариваемого генерального плана, не могли быть положены в основу решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, так как проверке на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подлежал генеральный план, утверждённый решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361, а не иные нормативные правовые акты.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает обжалуемые судебные акты неправильными и подлежащими отмене.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций допущена ошибка в толковании норм материального права, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу об удовлетворении требований Федерального агентства лесного хозяйства.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 14 мая 2015 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 6 августа 2015 года отменить и принять по административному делу новое решение суда, которым административный иск Федерального агентства лесного хозяйства удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утверждённый решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска", в части включения в границы населённого пункта лесных участков в кварталах 118, 120, 137, 138, 262, 263 Петрозаводского участкового лесничества, 1, 3, 4, 9, 24-26, 32-36, 49, 50, 109-111, 113-120, 123-131, 134, 138-141, 149, 150 Пригородного участкового лесничества, 201-203 Орзегского участкового лесничества, 22, 222 Лососинского участкового лесничества, 67-70, 78-80 Заозерского участкового лесничества Прионежского центрального лесничества Прионежского района Республики Карелия.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.