Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 августа 2016 г. N 117-АПГ16-6 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействительными подпунктов 2.1 и 2.2 пункта 2 постановления Правительства Севастополя от 9 ноября 2015 года N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесении изменений в постановления Правительства Севастополя от 31 марта 2015 года N 246-ПП и от 29 мая 2015 года N 459-ПП" оставлено без изменений

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 августа 2016 г. N 117-АПГ16-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Меметова Р.А., Осиповой Т.В. и Пустыльника Д.Г. на решение Севастопольского городского суда от 3 февраля 2016 года, которым отказано в удовлетворении их и Лобовинкиной Е.П. административного иска об оспаривании подпунктов 2.1 и 2.2 пункта 2 постановления Правительства Севастополя от 9 ноября 2015 года N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесении изменений в постановления Правительства Севастополя от 31 марта 2015 года N 246-ПП и от 29 мая 2015 года N 459-ПП".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Лобовинкиной Е.П., Меметова Р.А., Осиповой Т.В. и Пустыльника Д.Г. - Новикова В.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Правительства Севастополя Адаменко Д.А. и Борзова С.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

9 ноября 2015 года Правительством Севастополя издано постановление N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесении изменений в постановления Правительства Севастополя от 31 марта 2015 года N 246-ПП и от 29 мая 2015 года N 459-ПП".

Подпунктами 2.1 и 2.2 пункта 2 данного постановления утверждены, соответственно, текстовая и графическая части схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя на период до 1 ноября 2017 года.

Указанное постановление вместе названной схемой официально опубликованы 10 ноября 2015 года на сайте Правительства Севастополя sevastopol.gov.ru.

Лобовинкина Е.П., Меметов Р.А., Осипова Т.В. и Пустыльник Д.Г. обратились в суд с административным иском о признании приведенных норм постановления Правительства Севастополя недействующими в связи с их противоречием части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". В обоснование заявленных требований ссылались на то, что являются индивидуальными предпринимателями и собственниками нестационарных торговых объектов, от размещения которых получают прибыль и эксплуатация которых начата до утверждения соответствующей схемы. Однако в эту схему принадлежащие им нестационарные торговые объекты не включены.

Решением Севастопольского городского суда от 3 февраля 2016 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Меметов Р.А., Осипова Т.В. и Пустыльник Д.Г. просят отменить решение суда.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с частями 1-3 и 5 статьи 10 указанного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, названную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Пунктами 1 и 2 части 1 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" закреплено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности реализуют государственную политику в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, а также разрабатывают и принимают законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности.

Органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Данное полномочие осуществляется органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в случае, если создание таких условий определено как вопрос местного значения законами этих субъектов Российской Федерации.

Законом города Севастополя от 30 декабря 2014 года N 102-ЗС "О местном самоуправлении в городе Севастополе" органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя полномочием по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов не наделены.

Частью 1 статьи 9 указанного закона определен исчерпывающий перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований города Севастополя, в который вопросы регулирования торговой деятельности и создания условий для обеспечения жителей услугами торговли, в том числе вопросы разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, не включены.

Согласно части 2 статьи 31 и части 1 статьи 35 Устава города Севастополя Правительство Севастополя является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти города Севастополя, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов города Севастополя и правовых актов губернатора издает постановления Правительства Севастополя.

Пунктом 16 части 1 статьи 25 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя" предусмотрено, что Правительство Севастополя устанавливает правила организации торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города Севастополя, правила работы и порядок размещения рынков, объектов мелкорозничной сети и иных торговых объектов на территории города Севастополя, организует и координирует региональный государственный контроль (надзор) за соблюдением данных правил.

Таким образом, Правительство Севастополя наделено собственными полномочиями в области регулирования торговой деятельности, в том числе по установлению требований к организации такой деятельности.

Следовательно, административные истцы ошибочно полагают, что у Правительства Севастополя отсутствуют полномочия на разработку и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, которые, по их мнению, принадлежат исключительно органам местного самоуправления, не учитывая особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также вышеприведенные нормы законодательства в области регулирования торговой деятельности.

В соответствии со статьей 8 Закона города Севастополя "О Правительстве Севастополя" правовые акты, имеющий нормативный характер, принимаются в форме постановления Правительства, подписываются Председателем Правительства и официально опубликовываются.

Подпунктом 1.1 пункта 1 Постановления Правительства Севастополя "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя" утвержден порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя, который определяет требования к размещению нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в собственности города Севастополя, а также порядок формирования схемы размещения нестационарных торговых объектов, демонтажа и осуществления контроля за размещением и эксплуатацией нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя.

Под схемой размещения нестационарных торговых объектов понимается схема, определяющая места размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в собственности города Севастополя (подпункт 4 пункта 1.2 названного порядка).

Пунктами 3.3 и 3.4 этого же порядка установлено, что в схему размещения нестационарных торговых объектов могут включаться места, уже занятые нестационарными торговыми объектами, так и свободные, планируемые к размещению на них данных объектов. Схема должна содержать адресные ориентиры места размещения объектов, площадь места размещения объектов, количество размещенных объектов, тип объектов, специализацию объектов, период функционирования объектов.

Соответственно, схема размещения нестационарных торговых объектов не содержит информации о конкретных нестационарных торговых объектах или субъектах хозяйственной деятельности и поэтому не закрепляет права субъектов хозяйственной деятельности на места, указанные в этой схеме.

В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Таким образом, постановление Правительства Севастополя "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя" и утвержденная им схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя являются нормативными правовыми актами, регулируют отношения в области торговой деятельности, рассчитаны на неоднократное применение, обязательны для неопределенного круга лиц.

В этой связи доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемый по настоящему административному делу правовой акт не является нормативным, в связи с чем рассмотрение данного дела подсудно арбитражному суду, приняты во внимание быть не могут.

Также являются несостоятельными и доводы административных истцов о противоречии оспариваемого правового акта части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", согласно которой утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения названной схемы.

Отклоняя указанные доводы, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что индивидуальные предприниматели Лобовинкина Е.П., Меметов Р.А., Осипова Т.В. и Пустыльник Д.Г. установили нестационарные торговые объекты на основании паспортов привязки, срок действия которых истек 31 декабря 2013 года, 1 ноября 2014 года, 1 октября 2014 года. Срок действия данных паспортов привязки после этих дат продлен не был, иные разрешительные документы на ведение хозяйственной деятельности на спорных местах названными предпринимателями не получены.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Оснований для отмены данного решения по другим доводам, содержащимся в апелляционной жалобе Меметова Р.А., Осиповой Т.В., Пустыльника Д.Г. и дополнениях к ней, не имеется, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Севастопольского городского суда от 3 февраля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Меметова Р.А., Осиповой Т.В. и Пустыльника Д.Г. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.