Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 г. N 31-АПГ16-5 Решение суда первой инстанции о признании недействующими статьи 10 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 года N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республики" и отдельных положений подпункта 6.5.21 пункта 6.5 Правил благоустройства территории города Чебоксары, утв. решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 24 сентября 2013 года N 1136, оставлено без изменений

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 г. N 31-АПГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Зинченко И.Н.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики, Государственного Совета Чувашской Республики и апелляционному представлению прокуратуры Чувашской Республики на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 19 мая 2016 года об удовлетворении административного искового заявления Матвеева И.В. о признании не действующими статьи 10 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 года N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республики" и отдельных положений подпункта 6.5.21 пункта 6.5 Правил благоустройства территории города Чебоксары, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 24 сентября 2013 года N 1136 (в редакции от 3 марта 2016 года N 190).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики Макаровой Н.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

статьей 10 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 года N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республики" установлена административная ответственность за нарушение утвержденных органами местного самоуправления поселения, городского округа правил благоустройства территории поселения, городского округа.

24 сентября 2013 года решением Чебоксарского городского Собрания депутатов приняты Правила благоустройства территории города Чебоксары N 1136, опубликованные 30 сентября 2013 года в "Вестнике органов местного самоуправления города Чебоксары", N 17.

Согласно подпункту 6.5.21 пункта 6.5 названных правил на территории города Чебоксары запрещается: загрязнять территорию, в связи с эксплуатацией или ремонтом транспортных средств; производить мойку транспортных средств вне специально отведенных мест; размещать, парковать, осуществлять стоянку и (или) хранение транспортных средств вне площадок автостоянок, в том числе и на детских площадках, газонах, включая и с заездом на бордюры, пешеходных дорожках, тротуарах, на тепловых камерах, люках канализации, коверах с пожарными гидрантами, вне зависимости от времени года; размещение и хранение транспортных средств, находящихся в разукомплектованном состоянии, за исключением специально отведенных для стоянки мест или земельных участков, находящихся в пользовании владельцев этих транспортных средств.

Матвеев И.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими статьи 10 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 года "Об административных правонарушениях в Чувашской Республики" и подпункта 6.5.21 пункта 6.5 Правил благоустройства территории города Чебоксары, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 24 сентября 2013 года N 1136 в части, устанавливающей запрет размещать, парковать, осуществлять стоянку и (или) хранение транспортных средств вне площадок автостоянок, в том числе и на детских площадках, газонах, включая с заездом на бордюры, пешеходных дорожках, тротуарах, на тепловых камерах, люках канализации, коверах с пожарными гидрантами, вне зависимости от времени года, ссылаясь на противоречие оспариваемых норм положениям Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по мотиву превышения компетенции.

В подтверждение нарушенных прав заявитель ссылался на неправомерное привлечение его к административной ответственности на основании оспариваемых норм.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 19 мая 2016 года заявленное требование удовлетворено, оспариваемые нормы признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах представители Государственного Совета Чувашской Республики и Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

В апелляционном представлении Прокуратура Чувашской Республики просит решение суда первой инстанции отменить, заявление Матвеева И.В. оставить без рассмотрения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда не подлежащим отмене.

Из системного анализа статей 1.1, 1.3 и 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следует, что федеральный законодатель, включая в систему правовых регуляторов законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и наделяя в связи с этим органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности, одновременно реализацию этих полномочий субъекта Российской Федерации поставил в зависимость от положений статьи 1.3 КоАП РФ, устанавливающих исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и тем самым определяющих пределы и границы нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации: к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.

Кроме того, из содержания статьи 1.1 КоАП РФ следует основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что юридико-техническая конструкция правовой нормы должна отвечать требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающим из положений статьи 19 Конституции Российской Федерации.

Как видно из текста оспариваемой статьи 10 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 года N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республики", региональным законодателем установлена административная ответственность за невыполнение требований нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере благоустройства.

Будучи по своей юридической конструкции бланкетной, данная статья не несет достаточной и необходимой информации о муниципальных правовых актах, в связи с чем нельзя сделать однозначный вывод о том, что за нарушение каких конкретных правил вводится региональным законодателем административная ответственность.

Что же касается Правил благоустройства территории муниципального образования города Чебоксары, утвержденных решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики, то они, будучи, по своей сути компиляцией и воспроизведением санитарно-эпидемиологических, технических, градостроительных, земляных, экологических и иных федеральных требований, предусмотренных федеральным законодательством, не могут выступать в качестве законной основы для введения административной ответственности.

При таких данных, установление административной ответственности региональным законом фактически за аналогичные правонарушения с неизбежностью порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях, и как следствие, создает правовую неопределенность.

Поскольку неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации" от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в част"), Судебная коллегия полагает правомерными выводы суда первой инстанции о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 10 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 года N 22 "Об административных правонарушениях в Чувашской Республики".

Судом справедливо отмечается в решении, что конструкция оспариваемой нормы регионального закона допускает наличие правоприменительной практики, неизбежно приводящей к ослаблению гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания, имея в виду возможность привлечения к административной ответственности дважды за одно и то же правонарушение.

Судебная коллегия соглашается также с выводами суда о противоречии федеральному законодательству подпункта 6.5.21 пункта 6.5 Правил благоустройства города Чебоксары, утвержденных решением Чебоксарского городского Совета депутатов от 24 сентября 2013 года в части слов "размещать, парковать, осуществлять стоянку и (или) хранение транспортных средств вне площадок автостоянок, в том числе и на пешеходных дорожках, тротуарах... вне зависимости от времени года".

Выводы суда в полной мере согласуются с положениями Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170, Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденных приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 года N 153, а также с Санитарными правилами содержания территорий населенных мест (СанПин 42-128-4690-88), Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, которыми уже действительно установлен запрет на проезд и стоянку автотранспортных средств на озелененных территориях, газонах, участках с зелеными насаждениями и в других местах общего пользования дворовых территорий.

В частности, порядок размещения транспортных средств, в том числе остановки и стоянки, регламентирован разделами 12 и 17 указанных правил дорожного движения.

В этой связи следует отметить, что федеральное законодательство, устанавливая требования к порядку остановки и стоянки транспортных средств, в том числе вне площадок автостоянок, каких-либо полномочий органам местного самоуправления по изменению такого порядка не предоставляет.

Чебоксарское городское Собрание депутатов Чувашской Республики, определив в оспариваемых правилах благоустройства нормы, запрещающие остановку и стоянку транспортных средств вне площадок автостоянок, фактически изменило произвольно единый порядок остановки и стоянки транспортных средств, введенный федеральным законодателем в разделах 12 и 17 Правил дорожного движения Российской Федерации, обязательный к соблюдению всеми субъектами правоотношений, в том числе и органами местного самоуправления.

При таких данных оспариваемое правовое регулирование со всей очевидностью не может рассматриваться как соответствующее федеральному законодательству.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 19 мая 2016 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики, Государственного Совета Чувашской Республики и апелляционное представление прокуратуры Чувашской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Зинченко И.Н.