Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 сентября 2016 г. N 38-АПГ16-5 Решение суда об отказе в признании частично не действующим постановления Комитета Тульской области по тарифам от 18 декабря 2015 г. N 46/12 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, поставляемую потребителям Тульской области, на долгосрочный период регулирования 2016-2018 гг. для организаций Тульской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 сентября 2016 г. N 38-АПГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Интер РАО-Электрогенерация" в лице филиала "Черепетская ГРЭС имени Д.Г. Жимерина" о признании частично недействующим постановления Комитета Тульской области по тарифам от 18 декабря 2015 г. N 46/12 и возложении обязанности на комитет Тульской области по тарифам принять новый нормативный правовой акт с учетом заявленных требований

по апелляционной жалобе акционерного общества "Интер РАО-Электрогенерация" в лице филиала "Черепетская ГРЭС имени Д.Г. Жимерина" на решение Тульского областного суда от 23 мая 2016 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя административного истца Крутиковой Т.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя комитета Тульской области по тарифам Волковой А.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

пунктом 3.4 постановления комитета Тульской области по тарифам (далее - Комитет по тарифам, тарифный орган) от 18 декабря 2015 г. N 46/12 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, поставляемую потребителям Тульской области, на долгосрочный период регулирования 2016 - 2018 гг. для организаций Тульской области" (далее - постановление N 46/12) установлены тарифы на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источника тепловой энергии, производимую филиалом "Черепетская ГРЭС имени Д.Г. Жимерина" акционерного общества "Интер РАО-Электрогенерация" (далее - АО "Интер РАО-Электрогенерация").

Согласно приложению N 11 к оспариваемому постановлению филиалу общества установлен одноставочный тариф на тепловую энергию на долгосрочный период регулирования (2016-2018 годы) с разбивкой по полугодиям. Так, величина тарифа для первого и второго полугодий 2016 года составляет - 1087,82 и 1153,51 руб./Гкал, для 2017 года - 1153,51 и 1194,52 руб./Гкал, для 2018 года - 1194,52 и 1254,10 руб./Гкал.

АО "Интер РАО-Электрогенерация" обратилось в Тульский областной суд с административным исковым заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству с 1 июля 2016 г. и недействующим с даты принятия судебного решения постановления N 46/12 в части утверждения тарифов на тепловую энергию (мощность) на коллекторах источника тепловой энергии, производимую электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, реализуемую филиалом общества (приложение N 11).

Кроме того, административным истцом заявлены следующие требования:

- возложить на Комитет по тарифам обязанность принять новый нормативный акт об установлении тарифа на тепловую энергию на 2016 год для филиала общества исходя из экономически обоснованной величины необходимой валовой выручки (далее - НВВ) на производство тепловой энергии в размере 187 962 тыс. руб., в том числе по оспариваемым статьям затрат:

по статье "Результаты деятельности до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования" в размере 38 800 тыс. руб.;

по статье "Предпринимательская прибыль" в размере 3 045,89 тыс. руб.;

- возложить на Комитет по тарифам обязанность принять новый нормативный акт об установлении долгосрочных параметров регулирования, утвержденных на 2016-2018 годы для филиала общества исходя из базового уровня операционных (подконтрольных) расходов 2016 года с учетом удовлетворенных требований административного искового заявления;

- возложить на Комитет по тарифам обязанность принять новый нормативный акт об установлении тарифов на 2017-2018 годы исходя из базового уровня операционных (подконтрольных) расходов 2016 года с учетом удовлетворенных требований административного искового заявления в части оспариваемых статей затрат и требований о принятии нового нормативного акта об установлении долгосрочных параметров регулирования;

- возложить на Комитет по тарифам обязанность принять новый нормативный акт об учете экономически обоснованных расходов, определенных по итогам рассмотрения искового заявления и не учтенных в тарифах, установленных постановлением N 46/12.

Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением требований положений подпункта 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), пунктов 13, 74.1 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и пункта 33 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075, а также пунктов 7 и 11 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).

В частности, тарифным органом незаконно не включены в валовую выручку выпадающие доходы в размере 38 800 тыс. руб. за 2012-2014 годы и заявленные расходы по статье "Предпринимательская прибыль" в размере 3 045,89 тыс. руб. на 2016-2018 годы.

Указанные нарушения, по мнению АО "Интер РАО-Электрогенерация", привели к утверждению экономически необоснованных тарифов, имущественным потерям и убыткам общества и возложению на филиал общества обязанности по поставке тепловой энергии по ценам, не обеспечивающим возмещение затрат на ее производство.

Решением Тульского областного суда от 23 мая 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано. По заявлению прокуратуры Тульской области судом первой инстанции принято 14 июля 2016 г. определение о разъяснении судебного решения, в соответствии с которым сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в газете "Тульские известия" или в сетевом издании "Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации" (http://npatula.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного издания.

В апелляционной жалобе общество просит отменить указанный судебный акт и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неполное исследование судом доказательств по делу и нарушения норм материального права.

Комитетом по тарифам и прокуратурой Тульской области поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, то есть при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с Федеральным законом государственному регулированию.

Государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, установленных названным федеральным законом, в соответствии с Основами ценообразования, Правилами, иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, с учетом особенностей, указанных в частях 2.1-2.3 статьи 8 Федерального закона (часть 1 статьи 10 Закона о теплоснабжении).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 3 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Согласно пункту 1, подпункту 14 пункта 3 Положения о комитете Тульской области по тарифам, утвержденного постановлением правительства Тульской области от 7 октября 2011 г. N 17 (далее - положение о Комитете по тарифам), на территории Тульской области соответствующими полномочиями в сфере тарифного регулирования наделен Комитет по тарифам.

Как усматривается из материалов дела, филиалом общества "Черепетская ГРЭС имени Д.Г. Жимерина" осуществляется производство и реализация тепловой и электрической энергии. Потребителем тепловой энергии, производимой названным филиалом общества, является теплоснабжающая организация, оказывающая услуги населению города Суворов Суворовского района Тульской области. По заявлению АО "Интер РАО-Электрогенерация" 13 мая 2015 г. Комитетом по тарифам открыто тарифное дело об установлении тарифов на тепловую энергию и теплоноситель на 2016-2018 годы, реализуемую филиалом общества "Черепетская ГРЭС имени Д.Г. Жимерина". В качестве метода регулирования выбран метод индексации установленных тарифов, который применяется в отношении общества впервые.

В течение 2015 года общество направляло в тарифный орган письма с просьбой учесть при принятии тарифного решения расчетную предпринимательскую прибыль в размере 5 процентов, а также выпадающие доходы за 2012-2014 годы.

Согласно протоколу заседания Правления Комитета по тарифам от 18 декабря 2015 г. решение об утверждении оспариваемых тарифов принято при наличии необходимого кворума посредством открытого голосования единогласно с соблюдением пункта 30 Правил, пунктов 7, 7.1 положения о Комитете по тарифам. Представители общества присутствовали на заседании Комитета. При этом НВВ общества по оспариваемым статьям затрат не была скорректирована в соответствии с письмами АО "Интер РАО-Электрогенерация".

Постановление N 46/12 официально опубликовано 25 декабря 2015 г. в сетевом издании "Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации" (http://npatula.ru).

Таким образом, как усматривается из материалов дела, оспариваемый акт принят уполномоченным органом в соответствии с предусмотренной процедурой и опубликован в установленном порядке.

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении требований по административному делу.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал, что тарифным органом при установлении оспариваемых тарифов обоснованно исключены выпадающие доходы общества за 2012-2013 годы, которые документально подтверждены за пределами срока, установленного пунктом 13 Основ ценообразования и пунктом 12 Методических указаний. Суд также пришел к выводу, что Комитет по тарифам не учел выпадающие доходы общества за 2014 год и расчетную предпринимательскую прибыль на 2016-2018 годы по причине превышения предельных минимальных и максимальных уровней тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки, установленных Федеральной антимонопольной службой (далее - ФАС России).

Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов, который согласно пункту 18 Основ ценообразования применяется при расчете долгосрочных тарифов.

В силу пункта 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов НВВ регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

Согласно пункту 12 Методических указаний, если по итогам расчетного периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности подтверждаются выпадающие доходы по регулируемым видам деятельности, связанные с превышением учтенного при установлении тарифов объема полезного отпуска над фактическим, то средства на компенсацию таких выпадающих доходов учитываются органом регулирования при установлении регулируемых цен (тарифов) для такой регулируемой организации начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные выпадающие доходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме.

По смыслу указанной нормы, регулируемая организация может представить в тарифный орган документальное подтверждение выпадающих доходов, выявленных по итогам расчетного периода регулирования. В свою очередь, пункт 12 Методических указаний предписывает тарифному органу учесть выпадающие доходы организации начиная со следующего года после документального подтверждения организацией указанных доходов. При этом в полном объеме выпадающие доходы должны быть учтены тарифным органом не позднее 3 года регулирования.

Рассмотрение пункта 12 Методических указаний в системном единстве с пунктами 13, 15, 51 Основ ценообразования и конкретизирующими их положениями Правил также подтверждает обоснованность вывода о возможности учета выпадающих доходов только за предыдущий период регулирования.

Так, из анализа положений пунктов 13, 14, 15, 16, 20, 28 Правил следует, что установление тарифов производится органом регулирования на основе анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений. В частности, регулируемой организацией представляются копии бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю отчетную дату, а также расчет выпадающих или дополнительно полученных в предшествующий расчетный период регулирования доходов, расчета расходов и НВВ от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

Названные положения прямо ограничивают глубину проверки предложений регулируемой организации в части учета выпадающих доходов предшествующим расчетным периодом регулирования, под которым для целей регулирования отношений по определению тарифов на тепловую энергию (мощность) в соответствии с пунктом 2 Основ ценообразования понимается период (финансовый год), на который устанавливаются цены (тарифы).

Таким образом, применение судом первой инстанции пункта 12 Методических указаний соответствует его буквальному содержанию и подтверждается системным толкованием указанного пункта с учетом целевого назначения данного предписания в системе тарифного регулирования деятельности, как обеспечивающего равномерность и последовательность изменений тарифов в сфере теплоснабжения.

Довод апелляционной жалобы о том, что АО "Интер РАО-Электрогенерация" представлены все документы, подтверждающие выпадающие доходы общества за 2014 год, опровергается материалами дела. Как следует из пунктов 13, 15, 16 и 17 Правил, для открытия дела об установлении цен (тарифов) регулируемая организация в срок до 1 мая года, предшествующего очередному расчетному периоду регулирования, представляет в орган регулирования предложение об установлении цен (тарифов) и заявление о выборе метода регулирования тарифов, которое включает в себя необходимые документы и материалы.

Вместе с тем материалы, обосновывающие выпадающие доходы общества за 2014 год, направлены административным истцом в Комитет по тарифам за пределами указанного срока письмом от 1 сентября 2015 г.

Отклоняется довод апелляционной жалобы о том, что суд не дал оценки ссылкам административного истца на Методические указания по составлению отчета электростанции и акционерного общества энергетики и электрификации о тепловой экономичности оборудования N РД 34.08.552-95, утвержденные первым заместителем Министра топлива и энергетики Российской Федерации (введены с 1 февраля 1996 г.) (далее - Указания N РД 34.08.552-95), согласно которым отпуск тепла на хозяйственные нужды электростанции относится к отпуску тепла внешним потребителям.

Исходя из преамбулы к Указаниям N РД 34.08.552-95, определяющей сферу их применения, названный акт не может быть отнесен к актам, в соответствии с которыми осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность). Суд первой инстанции обоснованно принял во внимание пояснения специалиста, согласно которым при установлении тарифа обществу объем полезного отпуска тепловой энергии, отпускаемой от источника тепловой энергии, рассчитывался по правилам пункта 8 Методических указаний, являющихся более поздним актом по отношению к Указаниям N РД 34.08.552-95.

Ссылка апелляционной жалобы на то, что тарифы на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, на 2016 год могут превышать установленные приказом ФАС России от 12 ноября 2015 г. N 1086/15 предельные максимальные уровни тарифов, сама по себе не опровергает обоснованность исключения расходов по оспариваемым статьям затрат. Утверждение тарифов выше максимального уровня тарифов, установленного федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, подлежит согласованию органом регулирования с указанным уполномоченным органом исполнительной власти по правилам раздела V Правил. Как усматривается из материалов дела, Комитетом по тарифам направлен в ФАС России проект постановления N 46/12, который был согласован ФАС России в оспариваемой редакции. При этом утвержденный тариф на тепловую энергию (мощность), производимую филиалом "Черепетская ГРЭС имени Д.Г. Жимерина" АО "Интер РАО-Электрогенерация", превышает максимальный уровень тарифов, установленный ФАС России.

В соответствии с подпунктом 5 статьи 3 и статьей 7 Закона о теплоснабжении общими принципами организации отношений в регулировании цен (тарифов) в сфере теплоснабжения являются принцип соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителя, принцип обеспечения доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей, а также принцип обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Согласно пункту 29 Основ первичным источником информации о ценах (тарифах) для органа регулирования при определении им обоснованности фактических значений расходов (цен) являются установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. N 2182-р "Об утверждении индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъекту Российской Федерации на 2016 год" (далее - распоряжение Правительства РФ от 28 октября 2015 г. N 2182-р) рост платы граждан за коммунальные услуги с 1 июля 2016 г. в среднем по Тульской области утвержден в размере 4 процентов.

Как усматривается из материалов дела, включение в состав НВВ расходов в заявленных обществом размерах, в том числе расчетной предпринимательской прибыли, приведет к росту тарифов на тепловую энергию на 36,4 процента и существенному росту вносимой гражданами города Суворова Суворовского района Тульской области платы за коммунальные услуги, превышающему средний индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 28 октября 2015 г. N 2182-р.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что исключение указанных расходов общества при установлении тарифа на тепловую энергию преследовало цель сохранения индекса роста размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги по Тульской области на 2016 год в пределах, установленных распоряжением Правительства РФ от 28 октября 2015 г. N 2182-р.

Ссылка общества на пункты 43 и 46 постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 400 "О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации", предусматривающего возможность установления предельных индексов, превышающих индекс по субъекту Российской Федерации более чем на величину отклонения по субъекту Российской Федерации, по решению представительного органа муниципального образования, не подтверждает неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, поскольку постановлением Правительства Тульской области от 27 ноября 2015 г. N 536 с 1 января по 31 декабря 2016 г. установлены такие предельные (максимальные) индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях Тульской области с учетом обоснования их величины.

Не подлежит принятию отказ общества от административного искового заявления в части требований возложить на Комитет по тарифам обязанность принять новые нормативные акты об установлении долгосрочных параметров регулирования, утвержденных на 2016-2018 годы для филиала общества, и тарифов на 2017-2018 годы, заявленный в суде апелляционной инстанции, поскольку указанные требования прямо взаимосвязаны и взаимообусловлены с иными заявленными обществом требованиями.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тульского областного суда от 23 мая 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Интер РАО-Электрогенерация" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.