Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 сентября 2016 г. N 31-АПГ16-7 О признании недействующим пункта 2 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утв. постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 19 июня 2006 г. N 148

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 сентября 2016 г. N 31-АПГ16-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общественной организации "Федерация футбола города Чебоксары" о признании недействующим Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утверждённого постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 19 июня 2006 г. N 148, в части по апелляционной жалобе общественной организации "Федерация футбола города Чебоксары" на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 27 мая 2016 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя общественной организации "Федерация футбола города Чебоксары" по доверенности Высыпкова Д.К., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Кабинета Министров Чувашской Республики по доверенности Клюковкиной Н.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Общественная организация "Федерация футбола города Чебоксары" обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с 1 января 2014 г. пункта 2 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок), утверждённого постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 19 июня 2006 г. N 148, в редакции, действующей с указанной даты.

Согласно пункту 2 Порядка размер годовой арендной платы за земельные участки определяется по формуле, элементами которой являются: кадастровая стоимость арендуемого земельного участка (коэффициент К кад. ст.); коэффициент K1 - процент от кадастровой стоимости арендуемого земельного участка, равный налоговой ставке земельного налога, утверждённой органами местного самоуправления; коэффициент К2, характеризующий вид разрешённого использования арендуемого земельного участка; коэффициент К3, корректирующий доходность местных бюджетов, устанавливаемый органами местного самоуправления для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

В обоснование своих доводов административный истец указал на то, что оспариваемый пункт Порядка противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в частности статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как рассчитываемая на основе установленной формулы арендная плата в ряде случаев при ведении одинаковой деятельности в одном и том же кадастровом квартале зависит от организационно-правовой формы субъекта аренды, что создаёт дискриминационные условия. Оспариваемый пункт также не соответствует принципам необоснованных предпочтений и экономической обоснованности, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582), так как с 1 января 2014 г. размер арендной платы для субъектов аренды, не относящихся к учреждениям и организациям физической культуры и спорта, но ведущих аналогичную деятельность, необоснованно стал в 434 раза выше в том числе и для административного истца.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 27 мая 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе общественная организация "Федерация футбола города Чебоксары" просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, так как оспариваемый нормативный правовой акт регулирует отношения по использованию недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, а также объектов, в отношении которых государственная собственность не разграничена, введение в формулу расчёта арендной платы коэффициента К3 ставит определение размера арендной платы в зависимость от решений органа местного самоуправления, который не является участником указанных правоотношений.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, Государственным комитетом Чувашской Республики по имущественным и земельным отношениям представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить указанным федеральным законам (пункты "в", "к" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель в порядке реализации данных конституционных положений в пункте 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (действовал до 1 марта 2015 г.), а затем и в пункте 2 части 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрел, что порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые, обладая необходимой в таких случаях дискрецией, одновременно связаны требованиями федерального законодательства и необходимостью обеспечить на основе баланса частных и публичных интересов эффективное использование земли, являющейся публичной собственностью и одновременно источником доходной части бюджетов.

Как указывалось ранее, пунктом 2 Порядка утверждена формула расчёта арендной платы, одной из составляющих которой является коэффициент К2, характеризующий вид разрешённого использования арендуемого земельного участка. Перечень видов разрешённого использования и значения соответствующих коэффициентов определены в приложении к Порядку (далее - приложение к Порядку).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.

Из взаимосвязанных положений указанных норм следует, что вид разрешённого использования земельного участка определяется в зависимости от территориальной зоны, утверждённой в правилах землепользования и застройки, и не зависит от организационно-правовой формы организации или статуса физического лица, осуществляющего деятельность на земельном участке.

В данном случае из приложения к Порядку усматривается, что коэффициент К2 установлен не только по видам разрешённого использования земельных участков в зависимости от установленных территориальных зон, но и в зависимости от категории организаций и граждан, в чьём пользовании находится земельный участок, что противоречит изложенным выше нормам земельного и градостроительного законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 г. N 9-П, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, не вправе устранять эту неопределённость путём обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признаётся недействующим.

Проанализировав положения пункта 2 Порядка, Судебная коллегия усматривает неопределённость правового регулирования.

Так, устанавливая коэффициент К3, региональный законодатель использовал сложный способ отсылки: норма отсылает не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных нормативных правовых актов. При этом с учётом множества муниципальных образований не конкретизировано, каким образом определить орган местного самоуправления, который утверждает подлежащий применению коэффициент (по территориальному или иному признаку).

Кроме того, коэффициент К3 участвует в определении размера арендной платы как для земельных участков, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики, так и для земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Из названия указанного коэффициента (корректирующего доходность местных бюджетов, устанавливаемого органами местного самоуправления для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности) следует, что его установление предполагает поступление дохода от арендной платы в местный бюджет.

Однако доходы местного бюджета формируются в том числе за счёт доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (статья 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации, является собственным неналоговым доходом соответствующего бюджета (статьи 42, 57 БК РФ), а норматив поступления доходов в местный бюджет от арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не во всех случаях составляет 100% (статья 62 БК РФ).

Таким образом, введение в формулу расчёта арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, государственная собственность на которые не разграничена, коэффициента, направленного на формирование бюджета муниципального образования, свидетельствует о недостаточной юридико-технической проработке и несогласованности регулирования, что также создает неопределённость содержания правовой нормы.

Статьёй 39.7 ЗК РФ установлено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. Такие принципы установлены Постановлением N 582, и они являются общеобязательными при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Одним из принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных указанным постановлением, является принцип запрета необоснованных предпочтений, согласно которому порядок расчёта размера арендной платы за земельные участки, отнесённые к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Судебная коллегия полагает, что коэффициент К2, характеризующий вид разрешённого использования арендуемого земельного участка в совокупности с приложением к Порядку, не соответствует названному выше принципу, поскольку допускает применение различных коэффициентов при определении арендной платы за земельные участки одного и того же вида разрешённого использования в зависимости от категории гражданина либо организационно-правовой формы организации. Установление льготы в отношении отдельных землепользователей является предметом самостоятельного регулирования и не может быть отнесено к видам разрешённого использования земельного участка.

Не может быть признан обоснованным вывод суда первой инстанции о соответствии оспариваемого в части нормативного правового акта принципу экономической обоснованности.

Принцип экономической обоснованности закреплён в Постановлении N 582 и означает, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, и с учётом схожести правового регулирования земельного налога и арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

В данном случае в материалах дела отсутствуют доказательства проведения такой оценки. Представленные административным ответчиком пояснительные записки к проекту постановления N 148 и к нормативно-правовым актам Кабинета Министров Чувашской Республики, изменявших его редакцию, лишь поясняют необходимость принятия нормативных актов в связи с изменением законодательства в сфере земельных отношений. При этом необходимость введения коэффициента К2, как следует из пояснительной записки к проекту постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 13 декабря 2007 г. N 329, обусловлена обеспечением в 2008 г. уровня арендной платы не ниже 2007 г. Пояснения необходимости введения в формулу и обоснование коэффициента К3, корректирующего доходность местных бюджетов, устанавливаемый органами местного самоуправления для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, вообще отсутствуют.

Вместе с тем само по себе пояснение необходимости введения коэффициента К2 в связи с выравниванием доходов бюджета при отсутствии пояснений необходимости введения коэффициента К3, корректирующего доходность местных бюджетов и отсутствии оценки доходности земельных участков, не свидетельствует об обеспечении баланса частных и публичных интересов и о соблюдении принципа экономической обоснованности при принятии оспариваемой нормы.

Таким образом, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения о признании недействующим пункта 2 Порядка.

С учётом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которым по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определённой судом даты, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, о том, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, Судебная коллегия считает, что оспариваемая по настоящему делу норма подлежит признанию недействующей с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 27 мая 2016 г. отменить, принять новое решение.

Признать недействующим пункт 2 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утверждённого постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 19 июня 2006 г. N 148, с момента вступления в силу настоящего определения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Меркулов В.П.