Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 сентября 2016 г. N 31-АПГ16-6 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Чувашской Республики от 31 декабря 2015 г. N 89 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Чувашской Республики"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 сентября 2016 г. N 31-АПГ16-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Чердаковой Т.Г., Петрова Н.И., Петровой А.В. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия отдельных положений Закона Чувашской Республики от 31 декабря 2015 г. N 89 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Чувашской Республики" по апелляционной жалобе Чердаковой Т.Г., Петрова Н.И., Петровой А.В. на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 2 июня 2016 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., представителя Чердаковой Т.Г. и Петрова А.В - Хмелькова С.В., поддержавшего доводы жалобы, возражения представителя Государственного Совета Чувашской Республики Семеновой И.В., представителей Главы Чувашской Республики Семеновой И.А., Михалуковой Н.В., Волковой И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С. о законности судебного постановления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Чувашской Республики от 8 февраля 2005 г. N 1 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг" в редакции, действующей до 31 декабря 2015 г. (далее - Закон от 8 февраля 2005 г.), устанавливал меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также по приобретению и доставке топлива в дома, не имеющие центрального отопления (далее - мера социальной поддержки), перечисленным в статье 1 категориям граждан, проживающим и работающим в сельских поселениях, а также сельских населённых пунктах, входящих в состав городского поселения и не являющихся сельскими поселениями, и посёлках городского типа (рабочих посёлках), в том числе педагогическим работникам государственных образовательных организаций Чувашской Республики и муниципальных образовательных организаций (далее - педагогические работники), предусматривая в части 3 названной статьи право указанных работников выбора вида предоставления мер социальной поддержки: ежемесячная денежная выплата или ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Размер ежемесячной денежной выплаты исчислялся исходя из республиканских стандартов социальной нормы площади жилого помещения и предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, установленных Кабинетом Министров Чувашской Республики, а размер ежемесячной денежной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг исчислялся исходя из фактически произведённых расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения (абзац четвёртый статьи 2).

Статья 5 поименованного закона предписывала предоставление мер социальной поддержки гражданам, имеющим на них право по нескольким основаниям, по одному из оснований по их выбору в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики.

Законом Чувашской Республики от 31 декабря 2015 г. N 89 "О внесении изменений в отдельные законодательные Чувашской республики" (далее - Закон от 31 декабря 2015 г.) приведённое правовое регулирование было изменено.

В результате внесённых изменений в перечисленные статьи Закона от 8 февраля 2005 г. с 1 января 2016 г. педагогическим работникам предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной компенсации расходов на оплату жилого помещения, коммунальных услуг (отопление, теплоснабжение, в том числе поставка твёрдого топлива при наличии печного отопления, и электроснабжение), в том числе на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, в пределах социальной нормы площади жилого помещения и нормативов потребления коммунальных услуг, установленных Кабинетом Министров Чувашской Республики (часть 2 статьи 1 Закона от 8 февраля 2005 г. с учётом изменений, внесённых абзацем девятым пункта 3 статьи 3 Закона от 31 декабря 2015 г.) в размере 1055 руб. (абзац четвёртый статьи 2 в редакции с учётом изменений, внесённых абзацем третьим пункта 4 статьи 3 Закона от 31 декабря 2015 г.).

Кроме того, статья 5 Закона от 8 февраля 2005 г. дополнена абзацами следующего содержания:

"В случае если два или несколько членов семьи имеют право на ежемесячную компенсацию в соответствии с настоящим Законом в размере 1055 руб., она предоставляется в равных долях каждому из них пропорционально количеству таких получателей.

Под членами семьи в настоящей статье понимаются супруги, а также совместно проживающие с гражданином, имеющим право на ежемесячную компенсацию в соответствии с настоящим Законом, родители и дети" (абзац 5 пункта 8 статьи 3 Закона от 31 декабря 2015 г.).

Чердакова Т.Г., Петров Н.И., Петрова А.В., учителя общеобразовательных школ, оспорили в суде новое правовое регулирование, приведённое выше, указав на нарушение своих прав, поскольку выплачиваемая денежная компенсации не покрывает понесённые ими фактические расходы по содержанию жилого помещения.

Супруги Петров Н.И. и Петрова Н.И. считали незаконным выплату денежной компенсации в размере 1 055 руб. в равных долях, если несколько членов семьи имеют право на денежную компенсацию.

По мнению административных истцов, новые правовые предписания противоречат части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 2 июня 2016 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы просят судебное постановление отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права.

Государственным Советом Чувашской Республики, Главой Чувашской Республики, министерством финансов Чувашской Республики, министерством труда и социальной защиты Чувашской Республики, министерством юстиции Чувашской Республики и прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения о несостоятельности доводов апелляционной жалобы и законности обжалуемого судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении требований административных истцов, суд, проанализировав федеральное и региональное законодательство, пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, не нарушает прав и охраняемых законом интересов Чердаковой Т.Г., Петрова Н.И., Петровой А.В.

Позиция суда первой инстанции основывается на правильном применении и толковании норм федерального законодательства, регулирующего правоотношения в сфере социальной поддержки педагогических работников.

В соответствии с пунктами "е" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведённых положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из её субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищённости граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесённым федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках (посёлках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Разрешая заявленные требования, суд правомерно сопоставил ранее действующее законодательство, регламентирующее отношения по предоставлению педагогическим работникам компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, включая статью 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании", с действующим правовым регулированием этого вопроса.

При этом суд первой инстанции правильно обратил внимание на то обстоятельство, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" дополнен указанием на то, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Более того в абзаце третьем части 2 статьи 153 названного закон содержится предписание об обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации при издании в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов, изменяющих после 31 декабря 2004 г. порядок реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, не уменьшать совокупный объём финансирования соответствующих льгот и выплат, а также не ухудшать условия их предоставления.

Статьёй 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I, не могут снижать объём мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих посёлках (посёлках городского типа), на день вступления в силу этого закона.

Проанализировав в системном единстве приведённые законоположения, суд пришёл к правильному заключению о том, что изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объём социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в их ведении.

Действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих посёлках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной денежной компенсации, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объёма установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.

Установив, что объём соответствующих выплат педагогическим работникам на 2016 год по сравнению с финансированием 2015 года не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены, суд сделал верный вывод о том, что оспариваемые правовые нормы не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, приняты законодательным органом Чувашской Республики в пределах предоставленных полномочий, исключительно за счёт бюджета субъекта Российской Федерации.

Правомерно суд первой инстанции пришёл к заключению о том, что правовое установление, касающееся вопроса предоставления ежемесячной компенсации в равных долях, если право на неё имеют два или боле членов семьи не противоречит федеральному законодательству и не нарушает прав заявителей.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут повлечь отмену законного решения суда.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Чувашия от 2 июня 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Чердаковой Т.Г., Петрова Н.И., Петровой А.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.