Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 18 октября 2016 года Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1160742-6 "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Данный законопроект направлен на замену регулирующего в настоящее время правоотношения в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Федеральный закон N 66-ФЗ) в целях исполнения указания Президента Российской Федерации от 14 апреля 2014 года NПр-840 о подготовке изменений в законодательство Российской Федерации, регулирующее на комплексной и системной основе все отношения, касающиеся юридических лиц и граждан в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Помимо корректив уточняющего характера данный законопроект в качестве принципиальных отличий от действующей редакции Федерального закона N 66-ФЗ содержит отказ от такой организационно-правовой формы как садоводческий, огороднический или дачный потребительский кооператив с соответствующими изменениями положений Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", оставляя при этом вышеуказанных кооперативов право преобразовываться в сельскохозяйственные кооперативы.

Наряду с этим авторами законопроекта также предлагается отказаться от таких организационно-правовых форм как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство и дачное некоммерческое товарищество, предлагая объединить ведение садоводства и дачного хозяйства в рамках садоводческого некоммерческого товарищества, а ведение огородничества оставить за огородническим некоммерческим товариществом.

При этом, законопроектом предлагается ввести понятие "садовый дом" при одновременном исключении понятия "жилое строение", которое отсутствует в нормах федерального законодательства, включая Жилищный кодекс Российской Федерации.

В перечне нормативных актов, прилагаемых к материалам законопроекта указано, что принятие данного законопроекта потребует внесения изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации.

Комитет по данной законодательной инициативе в рамках своего ведения отмечает следующее.

Представленный законопроект дублирует ряд основных положений в рассматриваемой сфере регулирования, заложенных в действующей редакции Федерального закона N 66-ФЗ.

При этом, по мнению Комитета, комплексное совершенствование законодательства в рассматриваемой области не может не коснуться понятийного аппарата, используемого в Федеральном законе N 66-ФЗ и отчасти воспроизводимого в представленном законопроекте, в том числе в части определений садовых и дачных земельных участков, а также урегулирования вопроса об объектах недвижимости, которые допускается на этих участках возводить (садовый дом, объект индивидуального жилищного строительства (дачный дом, дачу), хозяйственные постройки).

В связи с этим обращает на себя внимание то, что в законодательстве Российской Федерации не раскрываются понятия садоводства, огородничества и дачного хозяйства, которые указаны и в названии законопроекта и должны являться основополагающими для правового регулирования в этой области.

Не в полной мере решены эти вопросы и в представленном законопроекте, что, по мнению Комитета, должно быть учтено при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Также представляется недостаточно обоснованным и предложение авторов законопроекта об объективных предпосылках отказа от кооперативной формы организации садоводов, огородников и дачников, поскольку именно кооперация интересов на идейной и отчасти имущественной основе является основным движущим фактором взаимодействия членов, объединяющихся в соответствующие кооперативы.

В связи с этим, отсутствие в материалах законопроекта актуальной статистической информации о количестве различных организационно- правовых форм, включая садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы и их численности в Российской Федерации вызывает определенные сомнения в рациональности данного правого решения.

Вместе с тем, необходимо отметить, что вопрос о признаках, позволяющих отличить садовые дома и садовые земельные участки от дачных, продолжает оставаться актуальным, в связи с чем исключение институции дач и дачного хозяйства путем объединения дачных и садоводческих товариществ в садоводческие товарищества представляется не в полной мере обоснованным.

Очевиден вывод, что идея законодателя, реализованная в Федеральном законе N66-ФЗ и переходящая в проектируемые нормы законопроекта, заключающаяся в отказе от закрепления в законодательстве понятий "дачный дом", "дача", а также в предназначении для отдыха именно земельного участка, а не расположенной на нем дачи (как это было в советский период), в настоящее время создает серьезные проблемы в определении юридической природы такого широко распространенного для нашей страны явления, как дачное хозяйство, что требует правового урегулирования.

Таким образом, основные направления комплексного совершенствования садоводства, огородничества и дачного хозяйства авторами законопроекта представлены преимущественно в видении проблем гражданско - правового характера (в частности - возможности жилищного строительства, регистрации по месту жительства на соответствующих земельных участках и т.д.) и недостаточном учете необходимости решения проблем участия садоводов, огородников и дачников в осуществлении местного самоуправления на соответствующих территориях, повышения взаимодействия между органами местного самоуправления и садоводческими (дачными), огородническими товариществами, а также создания возможности организации осуществления территориального общественного самоуправления, предусмотренного положениями статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях повышения степени и эффективности общественного самоуправления на всей территории муниципального образования с учетом интересов всех граждан проживающих (постоянно и временно (сезонно) на данной территории.

Кроме того, следует отметить, что в статье 35 Федерального закона N66-ФЗ предусмотрены формы поддержки садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Поскольку в проектируемом проекте федерального закона авторами не предусмотрен механизм взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления представляется целесообразным закрепить в законопроекте нормы, предусматривающие возможность как решения вышеуказанных проблем взаимодействия садоводческих (дачных), огороднических товариществ с соответствующими органами управления, так и содействия со стороны органов управления различных уровней огородническим и садоводческим (дачным) товариществам, а также повышения степени их участия в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования.

В связи с вышеизложенным в части вопросов своего ведения Комитет поддерживает концепцию указанного законопроекта с учетом предложений и замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко