Письмо Ассоциации российских банков от 31 октября 2016 г. N А-01/5-556 "О проекте федерального закона N 1120209-6"

Ассоциация российских банков совместно с банками - членами АРБ проанализировала проект федерального закона N 1120209-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект) и сообщает следующее.

Ассоциация поддерживает идею о необходимости усиления защиты интересов государства при размещении государственных средств в кредитных организациях.

В то же время считаем, что ряд положений Законопроекта нуждается в дальнейшем обсуждении, в связи с чем нами подготовлено заключение на Законопроект (прилагается).

Ассоциация выражает надежду, что замечания банковского сообщества будут учтены при доработке Законопроекта.

Приложение: на 9 л.

Президент

Г.А. Тосунян

Заключение
Ассоциации российских банков на проект федерального закона N 1120209-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Ассоциация российских банков совместно с банками - членами АРБ проанализировала проект федерального закона N 1120209-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект) и сообщает следующее.

1. В соответствии с Законопроектом Правительство Российской Федерации наделяется полномочием по установлению требований к кредитным организациям на территории Российской Федерации, в которых вправе открывать банковские счета, банковские вклады, приобретать ценные бумаги хозяйственные общества и федеральные унитарные предприятия, имеющие стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, государственные компании и государственные корпорации, а также Федеральное казначейство, Агентство по страхованию вкладов, государственные внебюджетные фонды, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Кредитные организации, имеющие право оказывать банковские услуги той или иной категории государственных организаций, должны быть включены в соответствующий перечень, сформированный Правительством Российской Федерации и опубликованный Банком России на своем официальном сайте.

При этом Законопроектом предлагается установить административную ответственность в виде административного штрафа для государственных корпораций, государственных компаний, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, и их должностных лиц, равно как для кредитных организаций, не соответствующих установленным требованиям, за нарушение федерального законодательства и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении банковского обслуживания указанных государственных организаций.

Ассоциация российских банков разделяет мнение разработчиков законопроекта о необходимости усиления защиты интересов государства при размещении государственных средств в кредитных организациях, тем более в текущих условиях финансовой нестабильности в России и мире.

Вместе с тем считаем необходимым заметить, что ограничение кредитных организаций в оказании банковских услуг государственным организациям может привести к ограничению конкуренции в сфере банковских услуг в силу статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Кроме того, подобное законодательное регулирование повлечет за собой снижение позиции банков на финансовом рынке регионов. Многие государственные организации заинтересованы в продолжении работы со средними и малыми банками, в том числе банками регионального уровня, поскольку на протяжении продолжительного периода времени такие банки являются надежными партнерами для них.

Для обеспечения цивилизованной конкуренции на рынке банковских услуг представляется необходимым создать для кредитных организаций на территории Российской Федерации равные возможности по привлечению средств государственных организаций.

Одним из наиболее спорных критериев для определения перечня "привилегированных" кредитных организаций, которые могут осуществлять банковское обслуживание государственных организаций, является минимальный размер собственных средств (капитала) кредитной организаций.

В настоящее время требования к размеру собственных средств (капитала) кредитных организаций, необходимые для привлечения средств государства и внебюджетных фондов, значительно превышают установленные законом требования к кредитным организациям для получения банковских лицензий, в частности:

- средства федерального бюджета допустимо размещать в форме банковских депозитов в тех кредитных организациях, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 250 млрд руб. (Приказ Казначейства России от 05.09.2016 N 17н);

- временно свободные средства Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования могут быть размещены только в тех кредитных организациях, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 250 млрд руб. (Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 N 1225 в ред, от 05.05.2016);

- средства страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступившие в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации, могут быть инвестированы только в те кредитные организации, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 250 млрд руб. (Постановление Правительства РФ от 27.01.2012 N 38 в ред. от 05.05.2016);

- средства резерва на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. допустимо размещать только в тех банках, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 250 млрд руб. (Постановление Правительства РФ от 24.12.2012 N 1396 в ред. от 05.05.2016);

- специальный счет фонда капитального ремонта может быть открыт в российских кредитных организациях, размер собственных средств (капитала) которых составляет не менее 20 млрд руб. (часть 2 статьи 176 Жилищного кодекса Российской Федерации);

- временно свободные средства государственной корпорации, государственной компании могут быть инвестированы в ценные бумаги кредитной организации, размер собственных средств (капитала) которой составляет не менее 10 млрд руб. (подпункт "г" пункта 8 Правил инвестирования временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.12.2011 N 1080); и т. д.

Указанные требования являются жесткими, поскольку создают необоснованные преимущества для небольшой группы кредитных организаций, обеспечивают им более выгодные условия деятельности путем передачи государственного или муниципального имущества, существенно ограничивают межбанковскую конкуренцию.

На сегодняшний день указанным требованиям соответствует всего семь банков, пять из которых являются банками с государственным участием. Получается, что государственные корпорации и иные государственные структуры предписывают своим дочерним и подведомственным организациям заключать договоры о получении финансовых услуг (открытие счетов, размещение средств на депозитах и т. д.) именно с государственными банками. Таким образом, государственные средства поддерживают ликвидность именно государственных банков. Это ставит другие банки в неравные конкурентные условия по сравнению с ними, а также создает угрозу рыночному функционированию банковской системы Российской Федерации (особенно на региональном уровне). Узкому кругу банков предоставляется неконкурентное преимущество по сравнению с другими кредитными организациями.

Действующее законодательство о защите конкуренции прямо запрещает недобросовестную конкуренцию, устанавливает запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Банку России принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также созданию дискриминационных условий, при которых хозяйствующие субъекты поставлены в неравное положение по сравнению с другими.

В этой связи во избежание ограничения конкуренции на рынке финансовых услуг требования Правительства Российской Федерации к кредитным организациям, имеющим право осуществлять банковское обслуживание государственных организаций, должны быть обоснованными и максимально четкими.

По нашему мнению, при определении требований к кредитным организациям следует исходить из оценки кредитных организаций не столько по размеру их собственных средств, сколько по пруденциальным показателям финансовой устойчивости. При этом целесообразно предусмотреть возможность и процедуру обжалования факта невключения кредитной организации в соответствующий перечень.

2. Нецелесообразным представляется введение критерия "системной значимости" кредитной организации как обязательного требования для обслуживания государственных организаций, в том числе федеральных унитарных предприятий, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации. Наличие данного ограничения необоснованно сузит круг банков, в которых смогут обслуживаться государственные организации. Многие крупные и средние банки с широкой региональной сетью, с направленностью на обслуживание и кредитование широкого круга секторов экономики не смогут рассчитывать на привлечение в ряды своих клиентов государственных организаций.

По мнению Ассоциации, иные предъявляемые к банкам ограничения (в том числе по размеру собственного капитала, участию в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, пруденциальным нормативам) будут надлежащим образом защищать государственные организации, в связи с чем логично оставить для них возможность диверсифицировать средства, размещенные в банках.

Для этого считаем целесообразным исключить из Законопроекта критерий "системной значимости" банка.

3. В текущей редакции Законопроекта предусмотрена публикация списка кредитных организаций, удовлетворяющих критериям, установленным Правительством Российской Федерации, однако не указано прямо на доступность сведений о самих критериях.

В целях создания надлежащих условий для добросовестной конкуренции на рынке финансовых услуг, а также минимизации рисков кредитных организаций и их клиентов считаем необходимым на законодательном уровне предусмотреть публичность критериев, в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации будет производить отбор кредитных организаций, а также указать официальные общедоступные источники, содержащие актуальную информацию о критериях.

Кроме того, для обеспечения стабильных условий ведения банковского бизнеса считаем необходимым на законодательном уровне установить частоту пересмотра таких критериев (например, не чаще двух раз в год), а также введение временного лага с момента изменения и публикации критериев до момента вступления их в силу.

4. В текущей редакции Законопроекта не соблюдено равенство условий для Внешэкономбанка и иных кредитных организаций в части временного интервала между датой размещения перечней кредитных организаций на сайте Банка России и сроком возникновения обязанности у государственных компаний открывать счета и вклады в кредитных организаций, включенных в соответствующий перечень, сформированный Правительством Российской Федерации.

Так, согласно пункту 1 статьи 12 Законопроекта статья 10 и пункт 3 статьи 12 Законопроекта, которые определяют обязанность государственных организаций открывать счета и вклады только в кредитных организациях, которые соответствуют установленным Правительством Российской Федерации требованиям и включены в соответствующий перечень, равно как ответственность кредитных организаций за несоблюдение соответствующих требований при открытии счетов и вкладов государственным организациям, вступают в силу по истечении 90 дней (т. е. 3 месяца) с даты вступления в силу Законопроекта.

Однако изменения, предусматривающие право на банковское обслуживание государственных организаций, для Внешэкономбанка вступают в силу с даты вступления в силу Законопроекта, а для остальных кредитных организаций - с даты размещения перечня кредитных организаций на сайте Банка России (т. е. через 30 дней после даты издания соответствующего постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего требования к кредитным организациям).

Запланированный срок исполнения поручения по изданию постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего требования к кредитным организациям, составляет 6 месяцев с даты вступления в силу Законопроекта.

Итого, с даты вступления в силу Законопроекта и до момента опубликования перечня кредитных организаций на сайте Банка России может пройти 7 месяцев.

Следовательно, Законопроектом не урегулирован период в 4 месяца между датой опубликования перечня на сайте Банка России и сроком возникновения обязанности государственных организаций открывать счета и вклады только в тех кредитных организациях, которые соответствуют установленным Правительством Российской Федерации требованиям и включены в перечень.

В целях нивелирования данного временного "разрыва" считаем целесообразным, в частности, рассмотреть вопрос о сокращении срока издания постановлений Правительства Российской Федерации, определяющих требования к кредитных организациям, до 90 дней (вместо 6 месяцев).

5. Согласно Законопроекту детальное описание порядка ведения перечня кредитных организаций, имеющих право на обслуживание федеральных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, и его содержание будет включено только в Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ) и Федеральный закон от 21.07.2014 N 213-Ф3 "Об открытии банковских счетов и аккредитивов, о заключении договоров банковского вклада, договора на ведение реестра владельцев ценных бумаг хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, и внесении изменений в отдельные законодательные акты" (далее - Закон N 213-ФЗ). В иные федеральные законы, регулирующие деятельность государственных компаний и государственных корпораций, Законопроектом включается лишь норма об установлении Правительством Российской Федерации требований к кредитным организациям.

В целях единообразного применения законодательства Российской Федерации считаем целесообразным закрепить в федеральных законах унифицированное описание порядка ведения и содержание перечня кредитных организаций, в которых возможно открытие федеральными унитарными предприятиями, государственными корпорациями и государственными компаниями банковских счетов, заключение договоров банковского счета и банковского вклада (депозита).

6. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Законопроекта статья 2 Закона N 161-ФЗ дополняется пунктом 5, содержащим определение понятия федерального унитарного предприятия, имеющего стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации. Так, согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 2 Закона N 161-ФЗ (в ред. Законопроекта) к федеральным унитарным предприятиям, имеющим стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, относятся, в том числе, федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные казенные предприятия, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, определенные отдельным решением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

При этом за заключение договоров и иных сделок с такими предприятиями кредитные организации, не соответствующие требованиям, определенным Правительством Российской Федерации, могут быть привлечены к административной ответственности.

В целях снижения риска необоснованного привлечения кредитных организаций к административной ответственности считаем целесообразным скорректировать пункт 1 статьи 3 Законопроекта, уточнив, что отдельные решения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации об отнесении предприятий к предприятиям, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, принимаются в виде соответствующих правовых актов, публикуемых в установленном порядке.

7. В связи с тем, что в ряд федеральных законов Законопроектом вносятся изменения и дополнения, в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по установлению требований к кредитным организациям на территории Российской Федерации, в которых могут обслуживаться государственные организации, считаем целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 8.1 Федерального закона от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон N 275-ФЗ), предусматривающих, что банковское сопровождение государственного оборонного заказа может осуществляться кредитной организацией, соответствующей требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, а также предусматривающих наделение Правительства Российской Федерации правом определять иные кредитные организации, которые могут привлекаться для сопровождения государственного оборонного заказа. При этом предлагаем рассмотреть вопрос об исключении требований к таким кредитным организациям из текста Закона N 275-ФЗ.

8. Законопроектом в специальные законы о государственных корпорациях и государственных компаниях, в частности, в Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития", Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" (далее - Закон N 270-ФЗ), Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (далее - Закон N 317-ФЗ), Федеральный закон от 13.07.2015 N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (далее - Закон N 215-ФЗ), Федеральный закон от 17.07.2009 N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 145-ФЗ), предлагается внести изменения в части закрепления обязанности по уведомлению государственными корпорациями и государственными компаниями уполномоченного органа по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, о каждом открытии, закрытии, расторжении договоров банковского счета, договоров банковского вклада (депозита) с иностранными банками с иностранными банками и внесении в них изменений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В этой связи статью 1 Законопроекта целесообразно дополнить пунктом 4 следующего содержания:

"4) дополнить абзацем четвертым следующего содержания:

"Уполномоченный орган вправе запрашивать и получать в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, от государственных корпораций и государственных компаний информацию о каждом открытии, закрытии, расторжении договора банковского счета, договора банковского вклада (депозита) с иностранными банками и внесении в них изменений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.".

9. Абзац первый пункта 9 статьи 24.1 Закона N 161-ФЗ (в ред. Законопроекта) считаем необходимым изложить в следующей редакции:

"9. Открытие счетов и покрытых (депонированных) аккредитивов, заключение договоров банковского счета и договоров банковского вклада (депозита) с федеральными унитарными предприятиями, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, могут осуществлять только кредитные организации, соответствующие требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и включенные в перечень, опубликованный Банком России в соответствии с абзацем третьим пункта 9 настоящей статьи.".

10. Часть первую статьи 2 Закона N 213-ФЗ (в ред. Законопроекта) считаем необходимым изложить в следующей редакции:

"1. Открытие счетов и покрытых (депонированных) аккредитивов, заключение договоров банковского счета и договоров банковского вклада (депозита) с хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации, а также обществами, находящимися под их прямым или косвенным контролем, указанными в статье 1 настоящего Федерального закона, независимо от валюты соответствующего договора могут осуществлять только кредитные организации, соответствующие требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и включенные в перечень кредитных организаций, опубликованный Банком России.".

11. Часть первую пункта 3 статьи 12 Законопроекта считаем необходимым изложить в следующей редакции:

"3. Открытие банковских и иных счетов в кредитных организациях государственным корпорациям и государственным компаниям либо заключение договоров банковского вклада (депозита) с государственными корпорациями и государственными компаниями, Федеральным казначейством и государственными внебюджетными фондами (территориальными фондами обязательного медицинского страхования) могут осуществлять только кредитные организации, соответствующие требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и включенные в перечень кредитных организаций, опубликованный Банком России.".

12. Законопроектом предусмотрена обязанность федеральных унитарных предприятий в течение определенного срока расторгнуть договоры банковского счета и договоры банковского вклада (депозита) с кредитными организациями, которые перестали соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. Однако Законопроектом не урегулирован вопрос о порядке начисления и размере процентной ставки, выплачиваемой при досрочном расторжении договора банковского вклада (не ясно, процентная ставка будет определяться по соглашению сторон либо будут установлены определенные требования к ее размеру). Также Законопроектом не урегулирован порядок взаимодействия сторон по досрочному расторжению договора банковского вклада в случаях, когда такая возможность договором не предусмотрена.

Учитывая, что размер процентной ставки, а также порядок досрочного расторжения договора являются одними из существенных условий договора банковского вклада, считаем целесообразным дополнить Законопроект соответствующими положениями.

13. Законопроектом предусмотрена обязанность для государственных корпораций и государственных компаний предпринять меры по возврату денежных средств, размещенных на счетах и в депозиты в кредитных организациях, которые перестали соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. Однако Законопроектом не урегулирован вопрос о порядке взаимодействия сторон при возврате денежных средств (в том числе, в случаях, когда такая возможность договором не предусмотрена), а также о порядке начисления и размере процентной ставки при таком возврате.

Учитывая, что условия возврата денежных средств и размер процентной ставки являются одними из существенных условий договора банковского вклада, считаем целесообразным дополнить Законопроект соответствующими положениями и в целях единообразного применения законодательства Российской Федерации установить унифицированный порядок как для федеральных унитарных предприятий, так и для государственных компаний и государственных корпораций.

14. Законопроектом предусмотрено, что со дня исключения кредитной организации из соответствующего перечня кредитных организаций на банковский счет, открытый по договору банковского счета или договору банковского вклада (депозита) федеральным унитарным предприятием в такой кредитной организации, не могут быть зачислены денежные средства, за исключением процентов по договору банковского счета или договору банковского вклада (депозита). При этом для государственных компаний и государственных корпораций каких-либо ограничений при проведении операций после исключения кредитной организации из перечня не предусмотрено.

Учитывая, что возврат банковского вклада в большинстве случаев осуществляется путем зачисления денежных средств на банковский счет, считаем целесообразным дополнить Законопроект указанием на возможность зачисления на банковский счет федерального унитарного предприятия не только процентов по договору банковского вклада, но и самого вклада, а также закрепить возможные операции для государственных корпораций и государственных компаний.

15. Законопроектом предусмотрено два варианта срока, в течение которого федеральные унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании обязаны расторгнуть договоры банковского счета и договоры банковского вклада, а также предпринять меры по возврату денежных средств, размещенных на счетах и в депозитах: либо в течение 180 дней со дня размещения Банком России на своем официальном сайте соответствующего перечня кредитных организаций (для федеральных унитарных предприятий и хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации), либо данный срок должен быть отдельно установлен Правительством Российской Федерации (для государственных корпораций и государственных компаний).

В целях единообразного применения законодательства Российской Федерации считаем целесообразным закрепить унифицированный порядок определения вышеуказанного срока.

16. По мнению Ассоциации, целесообразно минимизировать количество перечней кредитных организаций на основании принципа разделения на категории обслуживаемых ими государственных организаций. Различия в требованиях, которые будут установлены для кредитных организаций соответствующего перечня, должны демонстрировать уровни значимости гарантий сохранности и возвратности средств.

Оптимальным представляется формирование четырех перечней:

1) по Закону N 161-ФЗ - для государственных и муниципальных унитарных предприятий, за исключением федеральных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, имеющих стратегическое значение для обеспечения оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации;

2) по Законам NN 213-ФЗ, 161-ФЗ и 275-ФЗ - для федеральных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, имеющих стратегическое значение для обеспечения оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации;

3) по Законам NN 270-ФЗ, 317-ФЗ, 145-ФЗ, 215-ФЗ и Федеральному закону от 23.12.2003 N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" - для государственных корпораций и государственных компаний, по Федеральному закону от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" - для Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;

4) для Федерального казначейства, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

17. В пункте 1 статьи 12 Законопроекта необходимо актуализировать дату "но не ранее 1 июля 2016 года".