Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2016 г. N 46-АПГ16-10 Об оспаривании Закона Самарской области от 29 декабря 2014 года N 134-ГД "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области ..."

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 августа 2016 г. N 46-АПГ16-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора Самарской области на решение Самарского областного суда от 21 марта 2016 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании пункта 1 статьи 6 Закона Самарской области от 29 декабря 2014 года N 134-ГД "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения против удовлетворении апелляционного представления представителя Самарской Губернской Думы Подъячевой Л.В., представителя губернатора Самарской области и правительства Самарской области Корноухова Е.Ю., представителя министерства строительства Самарской области Славецкого Д.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 декабря 2014 года Самарской Губернской Думой принят и 29 декабря 2014 года губернатором Самарской области подписан Закон Самарской области N 134-ГД "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области". Данный Закон Самарской области официально опубликован 29 декабря 2014 года на сайте правительства Самарской области pravo.samregion.ru, 31 декабря 2014 года в газете "Волжская коммуна" N 347 (29199), 4 января 2015 года на интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru.

Частями 1, 2 и 3 статьи 3 указанного Закона Самарской области следующие полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области отнесены к полномочиям органов государственной власти Самарской области: 1) получение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения в случаях, когда соответствующее получение технических условий подключения должно быть осуществлено органами местного самоуправления в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации; 2) подготовка и утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, внесение в них изменений; 3) утверждение документации по планировке территории, отнесенное к компетенции органов местного самоуправления в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; 4) выдача градостроительных планов земельных участков; 5) предоставление разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; 6) предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 7) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства в тех случаях, когда указанные разрешения в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации должны быть выданы органами местного самоуправления; 8) принятие решений о развитии застроенных территорий, проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории; 9) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в случаях, когда распоряжение соответствующими земельными участками в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" должно быть осуществлено органами местного самоуправления; 10) представление сведений из информационных систем обеспечения градостроительной деятельности городских округов и муниципальных районов; 11) проведение торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и заключение данных договоров, за исключением случаев размещения рекламной конструкции на объектах, находящихся в муниципальной собственности; 12) выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций, демонтаж рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе".

Предусмотренное частью 1 статьи 3 вышеназванного Закона Самарской области перераспределение полномочий устанавливается на срок до 31 декабря 2020 года.

Полномочия, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" и иными нормативными правовыми актами органами государственной власти (органами местного самоуправления), уполномоченными на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в сфере размещения наружной рекламы, а также предусмотренные пунктами 11 и 12 части 1 статьи 3 названного Закона Самарской области, осуществляют правительство Самарской области или органы исполнительной власти Самарской области, определяемые правительством Самарской области.

Согласно пункту 1 статьи 6 названного Закона Самарской области следующими отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области наделены органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Самарской области: предусмотренными частью 1 статьи 3 настоящего Закона полномочиями органов государственной власти Самарской области, за исключением полномочий, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" и иными нормативными правовыми актами органами государственной власти (органами местного самоуправления), уполномоченными на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в сфере размещения наружной рекламы, а также предусмотренных пунктами 11 и 12 части 1 статьи 3 настоящего Закона.

Отдельные государственные полномочия в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области передаются органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Самарской области до 31 декабря 2020 года (статья 7 названного Закона Самарской области).

Прокурор Самарской области обратился в суд с административным иском о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 1 статьи 6 оспариваемого Закона Самарской области, которым органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Самарской области наделены рядом полномочий органов государственной власти Самарской области, предусмотренных частью 1 статьи 3 данного Закона.

В обоснование заявленного требования прокурор ссылался на противоречие оспариваемой нормы Закона Самарской области пункту 20 части 1 статьи 14, пункту 15 части 1 статьи 15 и пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениям частей 1-3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункту 4 пункта 3 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Самарского областного суда от 21 марта 2016 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционном представлении прокурор Самарской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленного требования.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 15 и пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относятся утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

К вопросам местного значения городского округа относятся утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Согласно частям 2 и 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных районов; 3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий; 4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях; 6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; 2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; 3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов; 4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом; 5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; 6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов; 7) принятие решений о развитии застроенных территорий; 8) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; 9) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов.

Подпунктом 4 пункта 3 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что в порядке образования земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путём проведения аукциона по инициативе органа государственной власти или органа местного самоуправления и подготовке к проведению аукциона осуществляется получение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, за исключением случаев, если в соответствии с разрешённым использованием земельного участка не предусматривается возможность строительства зданий, сооружений, и случаев проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории или ведения дачного хозяйства.

В соответствии с частью 1 статьи 130, частями 1 и 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с абзацем первым части 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Согласно части 1 статьи 19 этого же Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесённым в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Из приведённых норм следует, что перераспределение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления от одного уровня публичной власти к другому не влечёт изменения их правовой природы и соответствия их тому или иному предмету ведения или вопросу местного значения (если при этом не меняется принадлежность тому или иному уровню публичной власти самого предмета ведения или вопроса местного значения).

Таким образом, перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения. Они по-прежнему остаются полномочиями, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения. Государственными они с точки зрения уровня публичной власти не становятся. Государственными становятся лишь органы, которые после перераспределения должны их осуществлять.

На полномочия, переданные органам государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках процедуры перераспределения (часть 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), не может распространяться правовой режим части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, поскольку даже после перераспределения их органам государственной власти субъекта Российской Федерации они не утрачивают статус полномочий по решению вопросов местного значения и на них должна распространяться часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации.

Перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путём их передачи законом субъекта Российской Федерации в качестве государственных полномочий субъекта Российской Федерации фактически исключает из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что противоречит пункту 20 части 1 статьи 14, пункту 15 части 1 статьи 15 и пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениям частей 1-3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункту 4 пункта 3 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения.

Между тем, как полагает суд первой инстанции, в результате перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может быть осуществлена последующая передача уже перераспределённых полномочий от одного уровня публичной власти другому, и федеральное законодательство не содержит запрета на последовательное применение положений части 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а затем части 1 статьи 19 данного Федерального закона в отношении перераспределённых полномочий. При этом суд указывает на то, что перераспределённые полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации становятся государственными полномочиями.

Такие выводы суда первой инстанции основаны на неверном толковании норм материального права, поэтому обжалуемое решение суда не может быть признано законным и подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Самарского областного суда от 21 марта 2016 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым административный иск прокурора Самарской области удовлетворить.

Пункт 1 статьи 6 Закона Самарской области от 29 декабря 2014 года N 134-ГД "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области", которым органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в Самарской области наделены рядом полномочий органов государственной власти Самарской области, предусмотренных частью 1 статьи 3 указанного Закона, признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.