Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2016 г. N 1-АПГ16-5 Об оспаривании отдельных положений Правил благоустройства и озеленения города Архангельска, утв. решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 г. N 169

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2016 г. N 1-АПГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Борисовой Л.В.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства и озеленения города Архангельска, утверждённых решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 г. N 169,

по апелляционным жалобам администрации муниципального образования "Город Архангельск" и Архангельской городской Думы

на решение Архангельского областного суда от 27 мая 2016 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Архангельской городской Думы Ковтунюка Д.Л. и представителя администрации муниципального образования "Город Архангельск" Ялуниной Н.Ю., поддержавших доводы жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности судебного постановления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 г. N 169, опубликованным 17 июня 2006 г. в официальном печатном источнике в издании "Архангельск", N 107, утверждены Правила благоустройства и озеленения города Архангельска (далее - Правила), которые в разделе 2 содержат нормы, регламентирующие организацию уборки территории города.

Так, пункт 2.1.1 Правил обязывает юридических и физических лиц обеспечивать надлежащее содержание и ежедневную уборку не только отведённых им территорий, но и прилегающих территорий.

Пункт 2.1.3 Правил, состоящий из пятнадцати абзацев, определяя ответственными за содержание в чистоте городских территорий, зданий, сооружений, малых архитектурных форм и других объектов благоустройства владельцев (юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица), перечисленных объектов благоустройства, в абзацах втором-четвёртом, шестом-девятом, называя конкретные субъекты такой ответственности, также предусматривает обязательность обеспечивать надлежащее содержание прилегающих территорий.

В пункте 2.1.4 Правил указано, что юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели обязаны убирать отведённые и прилегающие территории своими силами или по договорам со специализированными организациями за счёт собственных средств.

В разделе третьем Правил, регламентирующем вопросы создания, содержания и охраны зелёных насаждений в городе, предусмотрена норма об обязанности организаций различных форм собственности, в том числе организаций, осуществляющих управление и обслуживание жилищного фонда, индивидуальных предпринимателей и граждан, на земельных участках которых (включая прилегающие территории, определённые подпунктом 2.1.2 этих же Правил) имеются зелёные насаждения, осуществлять их содержание за счёт собственных средств (пункт 11.2.3 Правил).

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими приведённых пунктов Правил в той части, в которой содержащиеся в них положения распространяются и на прилегающие территории, указав в обоснование требований на противоречие положениям статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 13 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

По мнению административного истца, оспариваемые предписания нарушают права и охраняемые законом интересы физических и юридических лиц, незаконно возлагая на них обязанность по содержанию прилегающих территорий, собственниками или землепользователями которых они не являются.

Решением Архангельского областного суда от 27 мая 2016 г. заявленные требования удовлетворены.

В апелляционных жалобах администрации муниципального образования "Город Архангельск" и Архангельской городской Думы ставится вопрос об отмене решения суда ввиду допущенных нарушений норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности их доводов и законности судебного постановления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены судебного акта, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к правильному выводу о том, что орган местного самоуправления вышел за пределы предоставленных полномочий, установив в муниципальном правовом акте для собственников, владельцев, пользователей земельных участков обязанность по содержанию не принадлежащего им имущества в виде прилегающих территорий, не предусмотренную федеральным законодательством.

При этом суд обоснованно исходил из предписаний пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которому к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Поскольку общеобязательные правила по вопросам местного значения в силу пункта 1 части 2 статьи 22 Устава муниципального образования "Город Архангельск", принятого Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 г., устанавливает городская Дума, суд первой инстанции правильно констатировал, что Архангельский городской Совет депутатов имел полномочие по принятию названного выше муниципального правового акта, отдельные положения которого оспариваются прокурором.

Из системного толкования приведённых норм следует, что городской Совет депутатов, регламентируя в Правилах вопросы содержания и ежедневной уборки прилегающих к земельным участкам территорий, мог установить нормы, определяющие исключительно порядок участия в благоустройстве названных территорий и только в отношении собственников зданий (помещений в них) и сооружений.

Между тем, как следует из анализа приведённых выше пунктов Правил, орган местного самоуправления определил ответственными за содержание в чистоте городских территорий, зданий, сооружений, малых архитектурных форм и других объектов благоустройства владельцев этих объектов, в том числе и за содержание прилегающих территорий, возложил обязанность убирать эти территории за счёт собственных средств на основании договоров со специализированными организациями либо своими силами не только на собственников зданий (помещений в них) и сооружений, но и других пользователей, являющихся субъектами гражданских правоотношений.

Вместе с тем, гражданское законодательство в соответствии со статьёй 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации и состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 названного Кодекса (пункты 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу прямого указания статьи 210 поименованного Кодекса именно собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Исходя из положений статей 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации правом на использование земельных участков наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, на которых возложена обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Суд первой инстанции на основании приведённых законоположений, а также предписаний Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", регулирующего отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, статей 37-39 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" об обеспечении соблюдения юридическими и физическими лицами при осуществлении строительства и реконструкции, при вводе в эксплуатацию, а также при осуществлении эксплуатации зданий, строений, сооружений нормативов качества окружающей среды обоснованно констатировал, что федеральное законодательство не возлагает на граждан и юридических лиц обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в собственности или владении на основании договоров.

Правильно судом первой инстанции применён Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", в статье 19 которого о наружной рекламе и установке рекламных конструкции также не предусмотрена обязанность для владельцев рекламных конструкций по содержанию и уборке земельного участка, где установлена конструкция.

Обоснованно суд первой инстанции сослался на подпункт 3.6.1 пункта 3.6 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утверждённых постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170, согласно которому уборка территорий площадок, садов, дворов, дорог, тротуаров, дворовых и внутриквартальных проездов должна производиться организациями по обслуживанию жилищного фонда, а в отношении тротуаров также специализированными службами.

При таком положении вывод суда об обоснованности заявленных требований является правильным, решение суда - законным и не подлежащим отмене по доводам жалоб, основанным на ошибочном толковании норм материального права.

Довод апелляционных жалоб о незаконности обжалуемого судебного акта по той причине, что имеются вступившие в силу решения Арбитражного суда Архангельской области от 9 февраля 2010 г. N ... и от 31 августа 2010 г. N ... которыми требования о признании недействующими пунктов 2.1.3 и 2.1.4 Правил оставлены без удовлетворения, является несостоятельным, поскольку изменилось правовое регулирование.

Так, после вступления в законную силу приведённых судебных актов арбитражных судов, нормативные правовые акты, на соответствие которым проверялись указанные пункты, были изменены, Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утверждённые приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. N 613, содержащие аналогичные оспариваемым предписания, признаны недействующими апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2015 г.

Это утверждение административного истца было предметом проверки суда первой инстанции, ему дана надлежащая правовая оценка, подробно и аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте, которая соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Определениях от 23 октября 2014 г. N 2516-О, от 23 июня 2015 г. N 1356-О, от 29 сентября 2015 г. N 2089-О, а также согласуется с разъяснениями, содержащимися в пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Архангельского областного суда от 27 мая 2016 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации муниципального образования "Город Архангельск" и Архангельской городской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Борисова Л.В.