Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 г. N 43-АПГ16-13 Суд оставил без изменения решение о признании не действующим в части постановления Правительства Удмуртской Республики от 3 августа 2015 г. N 386 "Об обеспечении в 2015 году единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, работающих в сельских населенных пунктах либо рабочих поселках"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 г. N 43-АПГ16-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Хакимуллиной Р.Ю. об оспаривании в части постановления Правительства Удмуртской Республики от 3 августа 2015 года N 386 "Об обеспечении в 2015 году единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, работающих в сельских населенных пунктах либо рабочих поселках", по апелляционной жалобе Правительства Удмуртской Республики на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 мая 2016 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Хакимуллиной Р.Ю.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей администрации и Правительства Удмуртской Республики Украинцевой Ю.Л., Министерства здравоохранения Удмуртской Республики Григорьевой О.К., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения Хакимуллиной Р.Ю. и ее представителя Горбушиной Э.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, установила:

3 августа 2015 года Правительством Удмуртской Республики принято постановление N 386 "Об обеспечении в 2015 году единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, работающих в сельских населенных пунктах либо рабочих поселках", которое зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике 11 августа 2015 года и опубликовано на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики в сети "Интернет" (http://www.udmurt.ru) 4 августа 2015 года.

Названным постановлением утвержден Порядок заключения договоров о предоставлении единовременных компенсационных выплат медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта (далее по тексту - Порядок).

Подпункт 3 пункта 6 Порядка предусматривает в качестве основания для отказа в заключении договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты недостаточность лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на предоставление выплаты.

Хакимуллина Р.Ю. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании постановления Правительства Удмуртской Республики от 3 августа 2015 года N 386 "Об обеспечении в 2015 году единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, работающих в сельских населенных пунктах либо рабочих поселках" не действующим в части подпункта 3 пункта 6 Порядка ввиду его несоответствия положениям Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

В обоснование доводов о нарушении права на получение единовременной компенсационной выплаты административный истец указала, что отвечает установленным федеральным законодателем критериям, поскольку не достигла возраста 45 лет; в 2015 году окончила обучение в образовательном учреждении высшего профессионального образования; 30 сентября 2015 года принята на работу в должности врача- терапевта участкового поликлиники Бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Аланашская районная больница Министерства здравоохранения Удмуртской Республики", расположенного в сельской местности. Между тем решением Министерства здравоохранения Удмуртской Республики от 2 октября 2015 года ей было отказано в заключении договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты, предусмотренной частью 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" по основанию, предусмотренному подпунктом 3 пункта 6 Порядка, - в связи с недостаточностью лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на предоставление такой выплаты.

Полагает, что, устанавливая упомянутое основание отказа в заключении договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты, Правительство Удмуртской Республики необоснованно сокращает круг ее получателей, что противоречит преследуемой федеральным законодателем цели, направленной на стимулирование медицинских работников к переезду на работу в сельские населенные пункты для восполнения кадрового дефицита сельских медицинских учреждений.

Представитель Правительства Удмуртской Республики в суде возражал против удовлетворения административного иска, ссылаясь на принятие оспариваемого нормативного правового акта в установленном порядке в пределах его компетенции в соответствии с актами, имеющими большую юридическую силу, с соблюдением принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Полагал, что оспариваемая норма подпункта 3 пункта 6 Порядка не нарушает прав административного истца, поскольку подлежит применению в совокупности с пунктом 10 Порядка, предусматривающим возможность предоставления выплаты заявителю, в отношении которого было принято решение об отказе в заключении договора о предоставлении выплаты ввиду недостаточности лимитов бюджетных обязательств, при условии поступления Министерству здравоохранения Удмуртской Республики финансовых средств на предоставление соответствующих выплат.

Представитель Министерства здравоохранения Удмуртской Республики возражал против удовлетворения административного иска, добавив, что оспариваемый нормативный правовой акт регулировал порядок заключения договоров о предоставлении единовременных компенсационных выплат в 2015 году, и с 1 января 2016 года не применяется, что свидетельствует о наличии оснований для прекращения производства по административному делу.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 мая 2016 года административное исковое заявление Хакимуллиной Р.Ю. удовлетворено: постановление Правительства Удмуртской Республики от 3 августа 2015 года N 386 "Об обеспечении в 2015 году единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, работающих в сельских населенных пунктах либо рабочих поселках" признано незаконным в части подпункта 3 пункта 6 Порядка с момента его принятия.

В апелляционной жалобе Правительство Удмуртской Республики просит отменить судебный акт как постановленный при неправильном применении судом норм материального права. Полагает, что суд при разрешении спора неправильно истолковал положения части 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" и не применил подлежащие применению в данном деле положения статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 31, 158 и 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 12.4 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Относительно апелляционной жалобы административным истцом представлены возражения о необоснованности доводов жалобы и законности судебного постановления.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене судебного акта.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что постановление Правительства Удмуртской Республики от 3 августа 2015 года N 386 "Об обеспечении в 2015 году единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, работающих в сельских населенных пунктах либо рабочих поселках" в оспариваемой части не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд не усмотрел оснований для прекращения производства по административному делу в связи с утратой оспариваемым нормативным правовым актом силы, поскольку при его рассмотрении установил применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение прав последнего.

Данные выводы соответствуют установленным судом обстоятельствам административного дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), и определяет социальную защиту, включая социальное обеспечение, как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "ж" части 1 статьи 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинские и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет средств соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (часть 2 названной статьи).

В рамках реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации с целью повышения качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой застрахованным лицам, федеральный законодатель предусмотрел механизм осуществления за счет средств бюджетов Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, заключивших трудовые договоры с государственными учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации либо с муниципальными учреждениями здравоохранения (статья 50, части 12.1 - 12.5 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"),

В соответствии с частью 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 01.12.2014 N 418-ФЗ, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) в 2015 году осуществляются единовременные компенсационные выплаты медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта и заключившим с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации договор, в размере одного миллиона рублей на одного указанного медицинского работника. Финансовое обеспечение единовременных компенсационных выплат медицинским работникам в 2015 году осуществляется за счет иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджету территориального фонда из бюджета Федерального фонда в соответствии с федеральным законом о бюджете Федерального фонда на очередной финансовый год и на плановый период, и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в равных долях.

Таким образом, приведенное законоположение определяет критерии, при соответствии которым медицинскому работнику предоставляется единовременная компенсационная выплата.

Порядок и условия предоставления иных межбюджетных трансфертов, предусмотренных частью 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов для последующего их перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации определены в части 12.2 названной статьи.

В частности, упомянутым законоположением предусмотрено, что иные межбюджетные трансферты предоставляются только при условии принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, который должен устанавливать, помимо прочего, обязанность уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации заключить с медицинским работником, указанным в части 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" договор о предоставлении единовременной компенсационной выплаты в порядке, определенном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, после заключения им трудового договора с государственным учреждением здравоохранения субъекта Российской Федерации либо с муниципальным учреждением здравоохранения.

Из анализа приведенных выше норм федерального законодательства следует, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки отдельным категориям медицинских работников посредством принятия нормативного правового акта, обязывающего уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заключить с медицинским работником договор о предоставлении единовременной компенсационной выплаты в случае соответствия данного медицинского работника критериям, перечисленным в части 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", и после заключения им трудового договора с государственным учреждением здравоохранения субъекта Российской Федерации либо с муниципальным учреждением здравоохранения. В противном случае указанная обязанность по заключению договора о предоставлении выплаты у уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не возникает. Иных оснований для отказа в заключении договора о предоставлении единовременной компенсационной выплаты, в том числе отсутствие у субъекта Российской Федерации необходимых денежных средств для осуществления указанной единовременной компенсационной выплаты, нормы Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" не содержат.

Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, Правительство Удмуртской Республики приняло постановление от 3 августа 2015 года N 386 "Об обеспечении в 2015 году единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, работающих в сельских населенных пунктах либо рабочих поселках", тем самым взяв на себя обязательства по софинансированию с Федеральным фондом единовременных компенсационных выплат медицинским работникам, соответствующим критериям, указанным в части 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", которые прибыли (переехали) в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок, расположенные на территории Удмуртской Республики.

Лишение таких медицинских работников права на получение гарантированной им единовременной компенсационной выплаты в случае отсутствия у субъекта Российской Федерации необходимых денежных средств для указанной выплаты приводит к необоснованным различиям в реализации данного права медицинскими работниками, прибывшими в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок или переехавшими на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта в другом субъекте Российской Федерации, и влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, несовместима с требованиями частей 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации и не согласуется с конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Вывод суда о том, что исполнение субъектом Российской Федерации публичных нормативных обязательств не может зависеть от наличия средств в его бюджете, согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Определениях от 27 декабря 2005 года N 502-О, от 2 декабря 2006 года N 56-О, от 3 февраля 2010 года N 136-О-П, в соответствии с которой отнесение социальной защиты, включая социальное обеспечение граждан, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что ответственность за состояние дел в данной сфере возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "от 2 декабря 2006 года N 56-О" имеется в виду "от 2 февраля 2006 года N 56-О"

Исходя из изложенного, суд правомерно признал несоответствующей статье 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" оспариваемую норму, содержащуюся в подпункте 3 пункта 6 вышеназванного Порядка и устанавливающую в качестве основания для отказа в заключении с медицинскими работниками договора на получение единовременной компенсационной выплаты недостаточность лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на предоставление указанной выплаты.

Изложенный в пункте 10 порядок предоставления данной выплаты правомерно не признан судом надлежащим механизмом соответствующего возмещения, поскольку указанный пункт Порядка осуществление этой выплаты ставит в зависимость от поступления либо непоступления уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации финансовых средств на предоставление соответствующих выплат.

Ссылки подателя жалобы на статьи 31, 158, 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статью 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отмену судебного постановления не влекут, поскольку вышеизложенные выводы не опровергают.

Не влечет отмену решения суда и довод апелляционной жалобы Правительства Удмуртской Республики о том, что при формировании бюджета Удмуртской Республики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов был предусмотрен объём бюджетных ассигнований на исполнение указанных обязательств, соответствующий размеру иных межбюджетных трансфертов, распределенных Удмуртской Республике в 2015 году, поэтому признание оспариваемого постановления незаконным в оспариваемой части повлечет возложение на уполномоченный орган обязанности осуществить единовременные компенсационные выплаты в размере, превышающем объем участия субъекта Российской Федерации. Как установлено судом, отказ Министерства здравоохранения Удмуртской Республики от 2 октября 2015 года в предоставлении административному истцу соответствующей выплаты мотивирован иным основанием, а именно недостаточностью лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на ее предоставление.

Ссылка в апелляционной жалобе на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2015 года N 2483-О не состоятельна. В данном судебном акте рассматривались иные фактические обстоятельства, в частности, применение статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", не предусматривающей возможность осуществления единовременной компенсационной выплаты медицинскому работнику, переехавшему на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта и заключившему трудовой договор с федеральным учреждением здравоохранения, тогда как в рассматриваемом случае Хакимуллина Р.Ю. принята на работу в государственное учреждение здравоохранения субъекта Российской Федерации.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства, обстоятельства, имеющие значение для дела, суд установил правильно, представленные доказательства оценил в соответствии с требованиями процессуального закона, нормы материального права применил верно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену решения, не допустил, в связи с чем предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 мая 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Правительства Удмуртской Республики Украинцевой Ю.Л. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.