Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 августа 2016 г. N 83-АПГ16-5 О признании недействующим абзаца восьмого пункта 5.2 раздела 5 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, утв. решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июня 2012 года N 803

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 августа 2016 г. N 83-АПГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Оболенского Э.В. на решение Брянского областного суда от 11 апреля 2016 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании абзаца восьмого пункта 5.2 раздела 5 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, принятого решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июня 2012 года N 803.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Оболенского Э.В. - адвоката Домашневой Я.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июня 2012 года N 803 принято Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, в пункте 5.2 раздела 5 которого предусмотрены случаи прекращения действия паспорта временного объекта.

Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 20 декабря 2012 года N 899 пункт 5.2 раздела 5 указанного Положения дополнен абзацем восьмым, согласно которому действие паспорта временного объекта прекращается в случае исключения нестационарного торгового объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска.

Оболенский Э.В. обратился в суд с административным иском о признании приведённой нормы недействующей, ссылаясь в обоснование заявленного требования на то, что по результатам конкурса он получил право на размещение киосков на территории Советского района города Брянска в торговых местах согласно схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, и ему были выданы паспорта временных объектов, однако действие данных паспортов было досрочно прекращено на основании оспариваемой по настоящему административному делу нормы, которая, по мнению административного истца, противоречит части 6 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решением Брянского областного суда от 11 апреля 2016 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Оболенский Э.В. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленного требования.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 25 апреля 2012 года N 781 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, в которую включены торговые места для киосков по адресу: улица ... остановка "...", на стороне ... дом ..., в блоке киосков. По результатам конкурса право на размещение киосков в этих торговых местах приобрёл Оболенский Э.В., которому были выданы паспорта временных объектов от 6 марта 2013 года. Данные паспорта действительны до 31 января 2018 года и 6 марта 2018 года.

Решением Брянского городского Совета народных депутатов от 26 ноября 2014 года N 57 указанные торговые места для киосков исключены из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска. В этой связи постановлениями Брянской городской администрации от 6 марта 2015 года и 2 апреля 2015 года действие указанных паспортов прекращено на основании абзаца восьмого пункт 5.2 раздела 5 оспариваемого Положения.

В соответствии с частью 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в неё изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения данной схемы.

Отказывая в удовлетворении административного иска Оболенского Э.В., суд первой инстанции исходил из того, что Брянским городским Советом народных депутатов правила осуществления торговой деятельности, отличающиеся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, не установлены. В силу части 1 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, а торговые места для киосков, владельцем которых является Оболенский Э.В., исключены из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска на основании представления прокурора города Брянска, поэтому данные киоски в этих торговых местах размещены быть не могут.

Довод административного истца о противоречии оспариваемой нормы части 6 статьи 10 указанного Федерального закона судом первой инстанции отклонён в связи с тем, что данная норма Федерального закона направлена на исключение создания препятствий в эксплуатации нестационарных торговых объектов, размещённых до утверждения новой схемы размещения нестационарных торговых объектов; запрета на изменение органом местного самоуправления схемы размещения нестационарных объектов нет.

Как полагает суд первой инстанции, административный истец вправе оспорить решение Брянского городского Совета народных депутатов о внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, а также постановления Брянской городской администрации о прекращении действия паспортов временных объектов. Кроме того, суд первой инстанции учёл, что административный истец не лишён права на осуществление торговой деятельности в иных местах, поскольку нестационарные торговые объекты относятся к движимому имуществу и могут быть перемещены.

Противоречий оспариваемой нормы части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" судом первой инстанции также не установлено.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции не согласна, так как данные выводы основаны на неверном толковании норм материального права, в частности, части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 17 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Согласно части 1 статьи 10 этого же Федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Часть 6 статьи 10 указанного Федерального закона, предусматривающая, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения данной схемы, направлена на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим часть 6 статьи 10 указанного Федерального закона не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учётом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N 225-О).

Пунктами 3.1, 3.3, 3.5 раздела 3 и пунктами 4.2, 4.3 раздела 4 оспариваемого Положения закреплено, что лицу, получившему право на размещение нестационарного торгового объекта, оформляется и выдаётся паспорт временного объекта. Паспорт временного объекта изготавливается на каждый нестационарный торговый объект. Передача паспорта временного объекта другим лицам запрещается. Владелец нестационарного торгового объекта обязан размещать нестационарный торговый объект в месте, определённой схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска и паспортом временного объекта. Владелец нестационарного торгового объекта осуществляет его эксплуатацию на основании паспорта временного объекта.

Суд первой инстанции необоснованно исходил из того, что часть 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" направлена на исключение создания препятствий в эксплуатации нестационарных торговых объектов, размещённых до утверждения новой схемы, потому что киоски, владельцем которых является административный истец по настоящему административному делу, размещены в торговых местах согласно ранее утверждённой схеме размещения нестационарных торговых объектов. Прекращение действия выданных паспортов временных объектов в одностороннем порядке органом местного самоуправления в таком случае нарушает права на размещение нестационарных торговых объектов тех лиц, которые приобрели данные права по результатам проведённого конкурса.

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и по вопросам, связанным с созданием таких условий, вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 17 указанного Федерального закона закреплено, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учётом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.

Таким образом, оспариваемая норма Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов принята с нарушением полномочий органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, поскольку, исходя из приведённых положений Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", регулировать основания и порядок осуществления торговой деятельности органы местного самоуправления не вправе.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является незаконным и подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 11 апреля 2016 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым административный иск Оболенского Э.В. удовлетворить.

Абзац восьмой пункта 5.2 раздела 5 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, принятого решением Брянского городского Совета народных депутатов от 27 июня 2012 года N 803, согласно которому действие паспорта временного объекта прекращается в случае исключения нестационарного торгового объекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Брянска, признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.