Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2016 г. N 53-АПГ16-17 Об оспаривании Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы Козульского района Красноярского края, утв. решением Козульского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2015 года N 64-369р

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2016 г. N 53-АПГ16-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Борисовой Л.В.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Телина В.Г. о признании не действующим Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы Козульского района Красноярского края, утверждённому решением Козульского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2015 года N 64-369р, по апелляционной жалобе Телина В.Г. на решение Красноярского краевого суда от 9 июня 2016 года, которым ему отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Козульского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2015 года N 64-369р, опубликованным в районной газете "Авангард", утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы района (далее - Положение).

Положение содержит основные правила, устанавливающие в соответствии с законодательством Российской Федерации порядок проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы Козульского района Красноярского края.

Пункт 3.5 Положения предусматривает, что кандидат не допускается к участию в конкурсе в случае:

а) не достижения 18 лет на день проведения конкурса;

б) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

в) отсутствия гражданства Российской Федерации, отсутствия гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

г) осуждение его к наказанию, исключающему возможность непосредственного исполнения полномочий главы муниципального образования, по приговору суда, вступившему в законную силу;

д) в случае непредставления или несвоевременного предоставления документов для участия в конкурсе, указанных в подпунктах 1, 2 и 3 пункта 3.1 этого же положения, предоставления их не в полном объёме или с нарушением правил оформления.

Представленные кандидатом сведения могут быть проверены в порядке, установленном действующим законодательством (абзац третий пункта 3.3 Положения).

Телин В.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня его принятия указанного муниципального нормативного правового акта.

В обоснование искового заявления административный истец ссылался на несоответствие установленных в Положении требований, предъявляемых к кандидатам на должность главы муниципального образования, предписаниям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ), Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Красноярского края от 2 октября 2003 года N 8-1411 "О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае", Закона Красноярского края от 1 декабря 2014 года N 7-2884 "О некоторых вопросах организации органов местного самоуправления в Красноярском крае", на наличие коррупциогенных факторов, так как отдельные нормы устанавливают для правоприменителей необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключения из общих правил вследствие отсутствия в Положении регулирования порядка совершения определённых действий, использования двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, закрытости проведения конкурса и установления неравных условий для кандидатов.

По мнению административного истца, в Положении отсутствуют нормы, обязывающие проверять полноту и достоверность представленных кандидатами сведений, а также определяющие критерии оценки кандидатов.

Административный истец полагал, что оспариваемой муниципальный правовой акт нарушает его права как кандидата на должность главы Козульского района, принявшего участие в конкурсе по отбору кандидатур на указанную должность.

Решением Красноярского краевого суда от 9 июня 2016 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Телин В.Г. просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении требований.

Административный истец, представитель Козульского районного Совета депутатов Красноярского края, извещённые о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может признать постановленное решение суда первой инстанции законным.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд пришёл к верному выводу о том, что Положение принято в пределах предоставленных полномочий, не содержит коррупциогенных факторов, а отсутствие в нём норм, воспроизводящих предписания, содержащиеся в имеющем большую юридическую силу законодательстве, не свидетельствует о противоречии оспариваемого муниципального нормативного правового акта этому законодательству.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Анализ норм, содержащихся в Положении, в их системном единстве подтверждает правильность позиции суда первой инстанции о том, что коррупциогенные факторы в этом муниципальном нормативном правовом акте отсутствуют. Полномочия комиссии при проведении конкурсных процедур и критерии, по которым происходит оценка кандидатов, определены достаточно ясно и полно, все кандидаты имеют равные права, несут одинаковые обязанности, требования к предоставляемым документами едины для всех.

Вместе с тем утверждение суда первой инстанции о том, что Положение не должно проверяться на соответствие нормативным правовым актам, регулирующим порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, поскольку Глава Козульского района не избирается непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории названного муниципального образования, основано на ошибочном толковании норм материального права и является неправильным.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в действующей на момент принятия судебного акта редакции) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Согласно части 2.1 названной статьи (в действующей на момент принятия судебного акта редакции) порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования, должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Этой же нормой установлено, что общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования, в поселении половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, а другая половина - главой соответствующего муниципального района.

Других требований к порядку проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования федеральное законодательство не содержало.

Действительно, установление приведённого порядка является прерогативой представительного органа местного самоуправления.

Между тем самостоятельность местного самоуправления, закреплённая Конституцией Российской Федерации в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти, не является абсолютной.

Правовую основу местного самоуправления составляют не только уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон N 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 4 Федерального закона N 131-ФЗ).

Часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ содержит прямое указание о недопустимости противоречия муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, поименованному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца семнадцатого части 1 статьи 2 названного федерального закона глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, также является выборным должностным лицом местного самоуправления, как и должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделённое собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный законодатель, перечисляя в пункте 1 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ способы наделения лица полномочиями главы муниципального образования, (на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо сходом граждан в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан), использует единый термин - избрание, а также предусматривает единый объём полномочий главы муниципального образования независимо от способа его избрания (часть 4 этой же статьи), одни и те же ограничения и обязанности (части 4.1-5.1), одинаковые основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (части 6, 6.1).

Приведённые законоположения свидетельствуют о единстве правового статуса главы муниципального образования независимо от способа его избрания, следовательно, требования, предъявляемые к кандидатам на замещение названной выборной должности должны быть едины.

Такие требования содержатся в Федеральном законе N 67-ФЗ, который, в частности, в статье 4 предусмотрел право гражданин Российской Федерации быть выборным должностным лицом по достижении возраста, установленного законами субъектов Российской Федерации (пункт 1).

В этой же статье (пункты 3-3.2) содержится перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин не может реализовать своё пассивное право (например, гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; неснятая и непогашенная судимость за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, если имело место осуждение к лишению свободы за эти преступления; осуждение к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, если не прошло десять лет и пятнадцать лет со дня снятия или погашения судимости соответственно; осуждённые за совершение преступлений экстремистской направленности, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; привлечение к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если не истёк срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; установление вступившим в силу решением суда факта нарушения ограничений, предусмотренных Федеральным законом N 67-ФЗ).

Однако, как следует из содержания пункта 3.5 Положения, он предусматривает исчерпывающий перечень, включающий 5 оснований, когда кандидат не допускается к участию в конкурсе, который значительно меньше по объёму в сравнении с ограничениями, установленными федеральным законом.

Поскольку оспариваемый муниципальный правовой акт иных норм, регламентирующих требования к кандидату, не содержит, следовательно, к участию в конкурсе допускаются лица, имеющие судимости за преступление, названные в статье 4 Федерального закона N 67-ФЗ, или считающиеся подвергнутыми административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также иные лица, пассивное право которых ограничено федеральным законодателем.

При таком положении заключение суда первой инстанции о необоснованности требований административного истца, оспаривающего пункт 3.5 Положения, не соответствует закону.

Более того, вопреки предписаниям пункта 1 статьи 2 Закона Красноярского края от 2 октября 2003 года N 8-1411 "О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае" об обязательности достижения кандидатом на должность главы муниципального образования на день голосования 21 года, подпункт "а" пункта 3.5 Положения установил, что в конкурсе не имеют право участвовать граждане, не достигшие 18 лет на день проведения конкурса.

Таким образом, приведённые выше правовые предписания федерального и регионального законодательства в их системном единстве свидетельствуют о незаконности решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требования о признании не действующим пункта 3.5 Положения, следовательно, судебный акт в этой части подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления в этой части.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 9 июня 2016 года отменить в части признания необоснованным требования Телина В.Г. о противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу, пункта 3.5 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы района, утверждённого решением Козульского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2015 года N 64-369р, и принять в указанной части новое решение.

Признать не действующим со дня вступления судебного постановления в законную силу подпункт "а" пункта 3.5 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы района, утверждённого решением Козульского районного Совета депутатов Красноярского края от 8 июня 2015 года N 64-369р.

Признать не действующим пункт 3.5 названного муниципального нормативного правового акта в той мере, в которой он не содержит в качестве оснований, препятствующих кандидату участвовать в конкурсе на должность главы муниципального образования, наличие на день проведения конкурса ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Телина В.Г. об отмене решения полностью - без удовлетворения.

Председательствующий

Борисова Л.В.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.