Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 58-АПГ16-9 Решение суда первой инстанции о признании частично не действующим Устава Де-Кастринского сельского поселения Ульчского муниципального района Хабаровского края оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 58-АПГ16-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Костереве Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе главы Де-Кастринского сельского поселения Ульчского муниципального района Хабаровского края Саловой В.В. на решение Хабаровского краевого суда от 7 июня 2016 года, которым частично удовлетворен административный иск Жабко К.И. о признании недействующими части 2 статьи 21, части 4 статьи 23 и части 6 статьи 25 Устава Де-Кастринского сельского поселения Ульчского муниципального района Хабаровского края.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Де-Кастринского сельского поселения Ульчского муниципального района Хабаровского края (далее - Совет депутатов) от 28 апреля 2005 года N 1 принят Устав Де-Кастринского сельского поселения Ульчского муниципального района Хабаровского края (далее - Устав). Устав зарегистрирован постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 29 июня 2005 года N 2245, опубликован 25 августа 2005 года в газете "Амурский Маяк" N 60.

Частью 2 статьи 21 Устава (в редакции решений Совета депутатов от 23 апреля 2015 года N 138, от 27 июля 2015 года N 157) предусмотрено, что Совет депутатов состоит из десяти депутатов, избираемых населением на муниципальных выборах, и главы поселения, избираемого Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Срок полномочий Совета депутатов составляет 5 лет.

В силу части 4 статьи 23 Устава (в редакции решения Совета депутатов от 27 июля 2015 года N 157) организацию деятельности Совета депутатов осуществляет глава поселения, исполняющий полномочия председателя Совета депутатов, избираемый Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Глава поселения входит в состав представительного органа с правом решающего голоса.

На основании части 6 статьи 25 Устава (в редакции решения Совета депутатов от 27 июля 2015 года N 157) глава поселения входит в состав Совета депутатов с правом решающего голоса, исполняет полномочия председателя Совета депутатов, возглавляет местную администрацию.

Жабко К.И. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных положений устава муниципального образования, ссылаясь на их противоречие части 2 статьи 35, пункту 5 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и, как следствие, нарушение оспариваемыми нормами Устава его прав на участие в местном самоуправлении.

Решением Хабаровского краевого суда от 7 июня 2016 года административный иск удовлетворен частично, оспариваемые нормы Устава признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой они наделяют главу Де-Кастринского сельского поселения, избираемого Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, правом входить в состав Совета депутатов, в том числе и с правом решающего голоса, а также исполнять полномочия председателя Совета депутатов.

В апелляционной жалобе глава Де-Кастринского сельского поселения Ульчского муниципального района Хабаровского края Салова В.В. просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение норм процессуального права.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Действующее законодательство определяет несколько способов наделения полномочиями главы муниципального образования: избирается на муниципальных выборах; избирается представительным органом муниципального образования из своего состава; избирается представительным органом муниципального образовании из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (пункт 1 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах, а также в случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию, при этом его полномочия как депутата представительного органа муниципального образования (в случае избрания его депутатом) прекращаются (пункты 1 и 2 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, он возглавляет местную администрацию (пункт 5 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Пунктом 4 части 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен запрет на совмещение полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Пунктом 4 части 2 Федерального закона" имеется в виду "пунктом 4 части 2 статьи 36 Федерального закона"

Вместе с тем в силу взаимосвязанных положений абзаца 2 части 2 статьи 34 и части 3 статьи 36 этого же Федерального закона такой запрет не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того обстоятельства, что глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляющий местную администрацию, не может совмещать осуществление своих полномочий с осуществлением полномочий председателя представительного органа муниципального образования в связи с тем, что занятие им своей должности не обусловлено прямым волеизъявлением граждан на выборах в представительный орган муниципального образования или на прямых выборах главы муниципального образования.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает такой вывод правильным.

Статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ, установлено, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (часть 1).

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом (часть 2).

Данной норме международного законодательства, закрепляющей в качестве стандарта обязательное условие вхождения в состав представительного органа местного самоуправления только путем избрания населением муниципального образования, корреспондируют положения статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей организационные модели формирования представительных органов муниципальных образований в зависимости от их уровня, частью 2 которой предусмотрено, что представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Такой подход законодателя в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в Постановлении от 18 мая 2011 года N 9-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова", предопределен тем, что представительные органы местного самоуправления, призванные обеспечивать формирование и выражение воли населения при решении вопросов местного значения и осуществлять основную функцию муниципального правотворчества, должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов прежде всего в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях, каковыми являются городские и сельские поселения. Что касается представительных органов муниципальных образований, созданных по территориальному (районному) принципу, то они могут быть сформированы населением и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства, что возможно и на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах - глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

Недопустимость установления отличного от прямых муниципальных выборов способа формирования представительного органа муниципального образования первичного (базового) уровня была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации и в дальнейшем (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы").

Изъятий из указанного способа формирования представительных органов таких муниципальных образований в виде прямых выборов или иных способов формирования указанных органов ни Конституция Российской Федерации, ни нормы международного права, являющиеся частью правовой системы Российской Федерации (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации), ни федеральное законодательство не предусматривают.

Таким образом, федеральное законодательство содержит в себе только исключение, касающееся возможности совмещения главами муниципального образования уровня сельского поселения полномочий председателя представительного органа и главы местной администрации, но не содержит исключения, касающегося вхождения в состав представительного органа сельского поселения иным, кроме как в результате прямых муниципальных выборов, способом.

В этой связи, возможность совмещения главой сельского поселения полномочий председателя представительного органа и главы местной администрации, предусмотренная частью 3 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", может быть реализована лишь в случае избрания главы сельского поселения на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из своего состава, и такое исключение из общего правила не позволяет главе муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляющим местную администрацию, исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены этого решения по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе главы Де-Кастринского сельского поселения, не имеется, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

Вопреки доводам апелляционной жалобы непривлечение главы Де-Кастринского сельского поселения к участию в деле не является безусловным основанием к отмене правильного по существу решения суда, поскольку орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт - Совет депутатов Де-Кастринского сельского поселения, был привлечен к участию в деле в качестве административного ответчика, а участие в деле главы муниципального образования в силу разъяснений, содержащихся в пункте 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 (в редакции от 9 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", в данном случае обязательным не являлось.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 7 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу главы Де-Кастринского сельского поселения Ульчского муниципального района Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.