Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 9-АПГ16-23 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании недействующей статьи 7.1 Закона Нижегородской области от 11 мая 2010 г. N 70-З "О торговой деятельности в Нижегородской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 9-АПГ16-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 22 июня 2016 года, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Нижегородской области о признании недействующей статьи 7.1 Закона Нижегородской области от 11 мая 2010 года N 70-З "О торговой деятельности в Нижегородской области" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

29 апреля 2010 года Законодательным Собранием Нижегородской области принят и 11 мая 2010 года Губернатором Нижегородской области подписан Закон Нижегородской области N 70-З "О торговой деятельности в Нижегородской области" (далее - Закон Нижегородской области).

Данный закон официально опубликован 14 мая 2010 года в газете "Нижегородские новости", N 84 (4456), в приложении "Правовая среда, N 52(1174).

Согласно положениям статьи 7.1 названного регионального закона торговая деятельность на территории области осуществляется только в отведённых в установленном порядке органами государственной власти области, органами местного самоуправления местах. Под торговлей в неотведённых местах понимается осуществление торговой деятельности без использования стационарных торговых объектов, без использования размещённых в установленном порядке нестационарных торговых объектов, а также осуществление торговой деятельности вне ярмарок, розничных рынков и иных специально отведённых для этого органами государственной власти области, органами местного самоуправления мест.

Заместитель прокурора Нижегородской области обратился в суд с административным иском о признании приведённой нормы недействующей, ссылаясь в обоснование своих требований на то, что оспариваемое им положение Закона Нижегородской области принято за пределами полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", устанавливает дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством, ограничения мест осуществления торговой деятельности на территории Нижегородской области вне зависимости от формы и способа данной деятельности.

По мнению административного истца, оспариваемое правовое предписание нарушает права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц на свободное осуществление торговой деятельности, в том числе на самостоятельное определение мест осуществления розничной торговли в стационарных объектах, оптовой торговли и торговой деятельности в иных формах, места осуществления которых в силу требований федерального законодательства не подлежат согласованию (определению) органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также интересы Российской Федерации, определившей компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования торговой деятельности.

Решением Нижегородского областного суда от 22 июня 2016 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемая норма признана недействующей с момента вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Законодательное Собрание Нижегородской области просит отменить судебное постановление и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска прокурора.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ), который регулирует также отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности (торговли).

Под торговой деятельностью для целей этого закона понимается вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров, которая осуществляется в виде оптовой торговли (вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в предпринимательской деятельности (в том числе для перепродажи) или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием) или розничной торговли (вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в личных, семейных, домашних и иных целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности) (часть 3 статьи 1, пункты 1-4 статьи 2 Федерального закона N 381-ФЗ).

Таким образом, участниками общественных отношений, регулирующих упомянутым законом, являются хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, хозяйствующие субъекты, осуществляющие поставки товаров, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления, то есть физические лица не входят в круг субъектов правоотношений в области торговой деятельности.

Подпунктом 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определённого товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, иные полномочия, предусмотренные Федеральным законом N 381-ФЗ.

Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 381-ФЗ, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей", а также другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона N 381-ФЗ).

Методы государственного регулирования торговой деятельности определены в пункта 1-4 статьи 4 Федерального закона N 381 (установление требований к её организации и осуществлению, антимонопольное регулирование, информационное обеспечение государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль в этой области). Применение иных методов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, в силу предписаний части 2 этой же статьи не допускается.

По смыслу пункта 4 части 2 статьи 1 указанного закона государственное регулирование торговой деятельности в Российской Федерации основывается на разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации (пункт 1 части 2 статьи 1 Федерального закона N 381-ФЗ).

Из приведённых законоположений следует, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования общественных отношений в сфере торговой деятельности устанавливаются именно Федеральным законом N 381-ФЗ, который указал в качестве таковых на территории субъекта Российской Федерации реализацию государственной политики в области торговой деятельности; разработку и принятие в соответствии с названным законом законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в названной сфере общественных отношений; установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определённого товара и осуществлением торговой деятельности; разработку и реализацию мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности, а также иные предусмотренные этим законом полномочия (статья 6).

Федеральным законом N 381-ФЗ иные полномочия субъекта Российской Федерации определены в части 3 статьи 10 (установление порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности), в частях 1 и 6 статьи 11 (организация ярмарок, а также установление порядка их организации и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг), требований к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) с учётом требований, установленных федеральным законодательством), в частях 1 и 2 статьи 17 (разработка и реализация региональных программ развития торговли, в пределах своей компетенции осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации мероприятия, содействующие развитию торговой деятельности), в частях 1 и 2 статьи 18 (установление порядка программ развития торговли), в частях 4 и 6 статьи 20 (формирование торговых реестров в соответствии с утверждёнными федеральным органом исполнительной власти формой и порядком его формирования, ежеквартальное представление обобщённых сведений названного реестра).

Из буквального толкования статьи 7.1 Закона Нижегородской области следует, что торговая деятельность на всей территории региона осуществляется исключительно в тех местах, которые определены в установленном порядке органами государственной власти области или органами местного самоуправлении, и если она осуществляется без использования стационарных торговых объектов, размещённых в установленном порядке нестационарных торговых объектов, вне ярмарок и розничных рынков, а также вне иных специально отведённых местах, то такая деятельность квалифицируется как торговля в не отведённых для этого местах.

Между тем полномочиями по установлению таких требований к организации и осуществлению именно торговой деятельности, понятие которой шире, чем торговля на розничных рынках, органы государственной власти субъектов Российской Федерации ни Федеральным законом N 184-ФЗ, ни Федеральным законом N 381-ФЗ, а равно иными нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу и регулирующими спорные правоотношения, не наделены.

Сопоставив оспариваемую правовую норму с приведёнными выше положениями федерального законодательства в их взаимосвязи, суд пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое региональное правовое регулирование осуществлено законодателем субъекта Российской Федерации вне предоставленной ему компетенции в сфере регулирования торговой деятельности, одной из целей которого, как это предусмотрено пунктом 1 части 2 статьи 1 Федерального закона N 381-ФЗ, является обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путём установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности.

Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка отнесено к вопросам исключительной компетенции Российской Федерации.

При этом единство экономического пространства в Российской Федерации обеспечивается не только путём установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности, но и посредством установления обязательных для органов власти правил правотворчества и правоприменения в соответствующей сфере, в том числе запретов на принятие определённых правовых актов и совершение определённых действий, что закреплено в статье 15 Федерального закона N 381-ФЗ.

Так, в силу названной правовой нормы федерального законодательства органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе применять методы регулирования торговой деятельности, не предусмотренные федеральными законами, а также принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые устанавливают правила торговой деятельности, отличающиеся от аналогичных правил, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Однако оспариваемое региональное предписание, как правильно констатировал суд первой инстанции, не согласуется с отдельными положениями части 2 статьи 8 Федерального закона N 381-ФЗ, предоставляющей право хозяйствующим субъектам, осуществляющим торговую деятельность, при организации торговой деятельности и её осуществлении, за исключением установленных названным законом, другими федеральными законами случаев, самостоятельно определять, в частности, форму торговли, которая осуществляется не только в стационарных торговых объектах, вне стационарных торговых объектов, на ярмарках, выставках, но и в форме развозной торговли, разносной торговли, дистанционным способом продажи товаров, продажи товаров с использованием автоматов и иные формы торговли.

Исходя из содержания статьи 7.1 Закона Нижегородской области её положения распространяются на всех без исключения хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и на такие формы торговой деятельности, которые в соответствии с федеральным законодательством не предусматривают использование торговых объектов и не связаны с проведением ярмарок и выставок.

Кроме того, приведённая региональная норма содержит фактический запрет на осуществление торговой деятельности на территории Нижегородской области вне отведённых в установленном порядке органами государственной власти области и органами местного самоуправления местах, независимо от того, в чьей собственности находятся земельный участок, здание, строение, сооружение: в государственной (муниципальной) собственности или в частной собственности, что также не соответствует федеральному законодательству (статьи 209, 260-261 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 15-19 Земельного кодекса Российской Федерации), закрепляющему принцип разграничения режима права собственности на земельные участки, а также содержание права собственности как совокупность владения, пользования и распоряжения объектом права.

Императивный характер оспариваемой правовой нормы препятствует хозяйствующим субъектам, имеющим на праве частной собственности земельные участки и находящиеся на них торговые объекты, не относящиеся к государственной или муниципальной собственности, осуществлять права владения, пользования и распоряжения принадлежащим им имуществом по своему усмотрению в установленных федеральным законодательством пределах.

Установление Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года (с последующими изменениями) N 65 "О свободе торговли" в пункте 4 предписания о том, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведённых органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений не ставит под сомнение законность принятого решения.

Названным указом, принятым в условиях становления рыночных отношений в Российской Федерации в целях развития потребительского рынка, стимулирования конкуренции в сфере торговой деятельности, преодоления монополизма в сфере розничной торговли и создания условий для быстрого развития торговой и посреднической сети в условиях либерализации цен, определены общие положения о торговле на территории России, которые получили своё развитие в Федеральном законе от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации".

Поименованный федеральный закон распространяется на отношения, связанные с продажей товаров, выполнение работ, оказания услуг, осуществляемые исключительно по договору розничной купли-продажи и договору бытового подряда (пункты 1 и 2 статьи 3), стороной которого может являться гражданин, в статье 22 содержит конкретные запреты и ограничения осуществления деятельности по продаже товаров на розничном рынке.

Между тем к указанным общественным отношениям положения Федерального закона N 381-ФЗ не применяются (пункт 3 части 4 статьи 1 Федерального закона N 381-ФЗ).

Приведённые законоположения в их системном единстве подтверждают правильность позиции суда первой инстанции об обоснованности заявленных требований в силу того, что федеральным законодательством не предусмотрено осуществление всех без исключения видов, форм и способов торговой деятельности только в отведённых в установленном порядке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления местах.

Следовательно, решение суда является законным, апелляционная жалоба, доводы которой основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводы суда, удовлетворению не подлежит.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 22 июня 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Законодательного Собрания Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.