Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 октября 2016 г. N 59-АПГ16-8 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требования о признании незаконным приказа управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 6 ноября 2015 г. N 159-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2015-2018 гг."

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 октября 2016 г. N 59-АПГ16-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" об оспаривании приказа управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 6 ноября 2015 г. N 159-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2015-2018 гг." по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на решение Амурского областного суда от 29 апреля 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Казака Е.Г. и Попрядухина А.А. по доверенности, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение законным и не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 6 ноября 2015 г. N 159-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2015-2018 гг." (далее - приказ N 159-пр/т) установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям объектами теплоэнергетики Забайкальской дирекции по тепловодоснабжению структурного подразделения Центральной дирекции по тепловодоснабжению филиала ОАО "РЖД" на 2016-2018 годы (пункты 11-19 и 32-39 приложения N 3).

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") в лице Забайкальской дирекции по тепловодоснабжению структурного подразделения Центральной дирекции по тепловодоснабжению филиала ОАО "РЖД" (далее - Забайкальская дирекция, Дирекция) обратилось в Амурский областной суд с административным исковым заявлением о признании приказа N 159-пр/т не действующим в части установления тарифа на тепловую энергию для потребителей Дирекции.

Административный истец полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением требований положений статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), пунктов 32, 33 и 41 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 (далее - постановление Правительства РФ N 1075). По мнению административного истца, установленные тарифы на тепловую энергию не учитывают экономически обоснованные расходы на капитальный ремонт основных средств, расходы на электроэнергию, используемую на технологические нужды, связанные непосредственно с выработкой и передачей тепловой энергии, расходы на холодную воду, используемую на технологические нужды котельных, приобретаемую у поставщиков, расходы на содержание аппарата управления с учетом затрат на оплату труда исходя из среднемесячной заработной платы, что нарушает права и законные интересы административного истца.

Решением Амурского областного суда от 29 апреля 2016 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе ОАО "РЖД", ссылаясь на неправильное определение судом первой инстанции обстоятельств по делу и нарушение норм материального права, просит отменить судебное решение и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области (далее - Управление, тарифный орган) представлены возражения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с Федеральным законом государственному регулированию.

Государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, установленных названным федеральным законом, в соответствии с Основами ценообразования, Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства РФ N 1075 (далее - Правила), иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, с учетом особенностей, указанных в частях 2.1-2.3 статьи 8 Федерального закона (часть 1 статьи 10 Закона о теплоснабжении).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Управление наделено указанными полномочиями в сфере тарифного регулирования в соответствии с пунктами 1.1 и 3.16 Положения об управлении государственного регулирования цен и тарифов Амурской области, утвержденного постановлением губернатора Амурской области от 22 декабря 2008 г. N 491 (далее - Положение об Управлении).

Как усматривается из материалов дела, Забайкальская дирекция осуществляет деятельность по производству и передаче тепловой энергии (мощности).

Дирекция направила в Управление заявление от 29 апреля 2015 г. об установлении тарифов на поставку тепловой энергии на 2015-2018 годы. Как следует из экспертного заключения тарифного органа, при установлении тарифов Управлением исключены полностью или частично заявленные административным истцом расходы.

Согласно протоколу заседания Правления Управления от 6 ноября 2015 г. N 158-15т решение об установлении долгосрочных параметров регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов и об установлении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую Забайкальской дирекцией потребителям на 2016-2018 годы, принято при наличии необходимого кворума посредством открытого голосования единогласно с соблюдением пункта 30 Правил, пунктов 5.6-5.8 Положения об Управлении. Представитель административного истца присутствовал на заседании Правления тарифного органа.

Приказ N 159-пр/т, которым утверждены оспариваемые тарифы, официально опубликован 18 ноября 2015 г. в газете "Амурская правда", N 213.

Таким образом, оспариваемый акт принят уполномоченным органом в соответствии с предусмотренной процедурой и опубликован в установленном порядке.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал, что тарифный орган правильно определил тарифы на тепловую энергию в оспариваемом размере, исключив из расчета необходимой валовой выручки затраты, заявленные Забайкальской дирекцией по отдельным статьям расходов.

В соответствии с частью 1 статьи 9 и статьей 10 Закона о теплоснабжении тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования. Одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов, который согласно пункту 18 Основ ценообразования применяется при расчете долгосрочных тарифов.

В силу пункта 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя в том числе текущие расходы, величина которых определяется в соответствии с пунктами 57-66 Основ ценообразования с учетом особенностей, установленных пунктом 73 названного документа.

Из анализа положений пунктов 13, 14, 15, 16, 20, 28 Правил следует, что установление тарифов производится органом регулирования на основе анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений. Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями (пункт 33 Правил).

Исключая из состава необходимой валовой выручки расходы на капитальный ремонт объектов теплоэнергетики Дирекции, понесенные в 2013-2014 годах в размере 47 118,147 тыс. руб., тарифный орган исходил из того, что указанные расходы не были документально подтверждены.

Как следует из пунктов 35 и 42 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания), необходимая валовая выручка регулируемой организации рассчитывается с учетом результатов деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования, в том числе понесенных и не возмещенных регулируемой организации экономически обоснованных расходов.

Согласно пунктами 48, 49 Основ ценообразования расходы на капитальные вложения (инвестиции) в расчетный период регулирования определяются на основе утвержденных в установленном порядке инвестиционных программ регулируемой организации. Копия указанной программы прилагается регулируемой организацией к заявлению об установлении цен (тарифов) (подпункт "ж" пункта 16 Правил).

Вместе с тем пункт 13 Основ ценообразования предусматривает возможность включения в необходимую валовую выручку экономически обоснованных расходов, понесенных регулируемой организацией в течение расчетного периода регулирования и не учтенных органом регулирования при установлении для нее регулируемых цен (тарифов), начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные расходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме.

Как усматривается из экспертного заключения Управления, имеющегося в материалах дела, тарифный орган не принял расходы на капитальный ремонт объектов теплоэнергетики Дирекции не только по причине непредставления административным истцом инвестиционной программы на указанный период, но и в связи с невозможностью учесть данные расходы по пункту 13 Основ ценообразования. Представленные административным истцом документы (копии договоров на выполнение работ по капитальному ремонту, локальные сметы, дефектные акты и акты выполненных работ) не являются документальным подтверждением экономической обоснованности понесенных Дирекцией указанных расходов по смыслу пункта 13 Основ ценообразования.

Кроме того, административным истцом в нарушение требований пункта 9 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении, пунктов 10 и 11 Основ ценообразования не представлены копии форм бухгалтерской и статистической отчетности, подтверждающие ведение раздельного учета затрат относительно осуществляемых видов деятельности. Довод апелляционной жалобы о том, что документы, предусматривающие порядок ведения раздельного учета, и формы учета направлены в Управление, не подтверждается материалами дела. Согласно пункту 4 единой системы классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, утвержденной приказом ФСТ России от 12 апреля 2013 г. N 91, ведение раздельного учета осуществляется на счетах и субсчетах Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденного приказом Минфина России от 31 октября 2000 г. N 94н (признан не нуждающимся в государственной регистрации, письмо Минюста России от 09.11.2000 N 9558-ЮД), в соответствии с учетной политикой (приложением к учетной политике) регулируемой организации.

Вместе с тем к заявлению Забайкальской дирекции об установлении тарифов на тепловую энергию приложены только копия бухгалтерского баланса по состоянию на 31 декабря 2014 г., копия формы N ..., ведомость начислений по 274 виду оплаты за 2014 год и копия учетной политики предприятия.

В отношении уменьшения тарифным органом размера заявленных административных истцом расходов на электроэнергию, используемую на технологические нужды, связанные непосредственно с выработкой и передачей тепловой энергии, расходов на холодное водоснабжение, на технологические нужды котельных и расходов на оплату труда судом сделан обоснованный вывод, что документами, представленными административным истцом, не подтверждена экономическая обоснованность указанных затрат.

Как усматривается из материалов дела, основанием сокращения расходов послужило отсутствие обоснования превышения заявленных расходов на электрическую энергию, холодную воду над расчетными объемами приобретаемых ресурсов в соответствии с требованиями, установленными пунктом 38 Основ ценообразования и Методикой определения потребности в топливе, электрической энергии и воде при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителей в системах коммунального теплоснабжения, утвержденной Госстроем РФ от 12 августа 2003 г. В частности, к заявлению об установлении тарифа, направленном Забайкальской дирекцией в регулирующий орган, не были приложены расчеты потребления электроэнергии и холодной воды по всем объектам теплоэнергетики, не была подтверждена необходимость использования оборудования, превышающего подключенную нагрузку потребителей. Расходы на электроэнергию, используемую на технологические нужды, связанные непосредственно с выработкой и передачей тепловой энергии, и расходы на холодное водоснабжение на технологические нужды котельных приняты тарифным органом в размере, установленном на 2015 год.

Отсутствие обосновывающих документов по фактическим расходам на оплату труда в отношении всех объектов теплоэнергетики Забайкальской дирекции также послужило основанием для учета тарифным органом расходов на оплату труда управленческого персонала исходя из экономически обоснованных расходов, принятых в 2015 году, с учетом индексации на 2016 год.

Судом первой инстанции изучены материалы дела, исследованы фактические обстоятельства, дана надлежащая правовая оценка доводам административного истца и административного ответчика, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении требований по административному делу.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Амурского областного суда от 29 апреля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.