Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству на проект федерального закона N 901906-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части защиты прав собственности приобретателя жилого помещения и обеспечения защиты прав бывших членов семьи собственника отчуждаемого жилого помещения), внесенный Правительством РФ

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 901906-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части защиты прав собственности приобретателя жилого помещения и обеспечения защиты прав бывших членов семьи собственника отчуждаемого жилого помещения), внесенный Правительством Российской Федерации, направлен на реализацию Постановления Конституционного Суда РФ от 24.03.2015 N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 19 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление КС).

Рассмотрев указанный законопроект в части вопросов ведения Комитета, Комитет отмечает следующее.

Согласно ст. 19 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" действие положений части 4 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации (о прекращении права пользования жилым помещением у бывшего члена семьи собственника) не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором. Однако содержащееся в данной статье нормативное положение - по смыслу, придаваемому ему судебной практикой, - допускает возможность сохранения права пользования жилым помещением в доме жилищно-строительного кооператива, на которое как на предмет залога было обращено взыскание, за лицами, получившими это право на основании ордера на предоставление данного жилого помещения.

Постановление КС обязывает федерального законодателя внести в действующее правовое регулирование "изменения, направленные на создание механизма, обеспечивающего при соблюдении баланса прав и законных интересов членов семьи прежнего собственника отчуждаемого жилого помещения и собственника (приобретателя) данного жилого помещения их эффективную реализацию и защиту".

Проект федерального закона N 901906-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части защиты прав собственности приобретателя жилого помещения и обеспечения защиты прав бывших членов семьи собственника отчуждаемого жилого помещения) предлагает создать условия для защиты права собственности приобретателя жилого помещения и одновременно обеспечить защиту прав бывших членов семьи собственника отчуждаемого жилого помещения. Для этого законопроектом предлагается дополнить статью 31 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) новой частью 4.1, устанавливающей необходимость государственной регистрации ограничения (обременения) права собственности на такое жилое помещение, возникшего на основании соглашения между собственником жилого помещения и бывшим членом его семьи о пользовании данным жилым помещением таким бывшим членом семьи или из принятого судом решения о сохранении за бывшим членом семьи собственника помещения на определенный срок права пользования жилым помещением, принадлежащим указанному собственнику.

Порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество, установленных решением суда, предусмотрен статьей 28 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон 122-ФЗ). Этот порядок распространяется и на государственную регистрацию ограничения (обременения) права собственности на приватизированные жилые помещения, и на государственную регистрацию ограничения (обременения) права собственности, возникающего на основании предложенной законопроектом новой части 4.1 статьи 31 ЖК РФ.

Таким образом, в качестве ограничения (обременения) права собственности на жилое помещение по законопроекту регистрируются только права пользования таким жилым помещением бывшего члена семьи собственника жилого помещения на определенный срок, возникающие из соглашения с собственником или судебного решения.

Вызывает критику следующее положение законопроекта "Соглашение между собственником и бывшим членом его семьи о пользовании жилым помещением (в том числе жилым помещением, право собственности на которое возникло на основании пункта 4 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации) считается заключенным с даты государственной регистрации ограничения (обременения) права собственности на данное жилое помещение правом пользования таким жилым помещением бывшего члена семьи собственника жилого помещения на срок, установленный таким соглашением.".

В соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации сделка считается заключенной с момента достижения соглашения по всем существенным вопросам, если законом установлено требование о государственной регистрации сделки - с момента государственной регистрации сделки. Таким образом, Гражданский кодекс Российской Федерации не ставит момент заключения сделки в зависимость от регистрации каких-либо ограничений (обременений) прав.

В приведенном случае согласно правилам Гражданского кодекса Российской Федерации необходимо предусмотреть либо обязательную государственную регистрацию самого соглашения, либо закрепить правило о том, что для 3-х лиц такое соглашение будет иметь силу только после государственной регистрации обременений (добросовестные приобретатели должны защищаться, если данных об ограничении права собственности жилого помещения в ЕГРП нет).

Однако, необходимо отметить, что вероятность добровольного согласия собственника на заключение соглашения с бывшим членом его семьи является незначительной.

Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон N 122-ФЗ новой статьей 23.3 "Особенности государственной регистрации ограничения (обременения) права собственности на жилое помещение правом пользования таким жилым помещением бывшего члена семьи собственника данного жилого помещения". Проектируемая статья содержит правила о государственной регистрации права на основании решения суда. В то же время порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество, установленных решением суда или третейского суда, определен статьей 28 Федерального закона N 122-ФЗ.

Проектируемая статья предусматривает перечень документов, которые необходимо представить для государственной регистрации обременения, это следующие документы:

"1) документ, выданный органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченным на управление жилищным фондом на соответствующей территории (в муниципальном образовании), подтверждающий равные права пользования приватизированным жилым помещением на день его приватизации лица, приватизировавшего такое жилое помещение, и бывшего члена его семьи;

2) документ, подтверждающий прекращение семейных отношений между лицом, приватизировавшим жилое помещение, и бывшим членом его семьи".

Указанные формулировки носят неопределенный характер. Принцип правовой определенности диктует необходимость максимально точного описания в законе перечня документов, что позволит избежать двоякого толкования перечня документов государственным регистратором. Законопроектом предусмотрена возможность подачи совместного заявления о государственной регистрации права собственником жилого помещения и бывшим членом его семьи, а равно подачи заявления только лицом, претендующим на государственную регистрацию обременения. Однако во втором случае не предлагается даже уведомление собственника жилого помещении о поданном заявлении. В силу того, что соглашение заключается в простой письменной форме, можно предположить о возможных злоупотребления.

Кроме того, с 1 января 2017 года вступает в силу Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", а Федеральный закон N 122-ФЗ утратит свою силу. Однако данные изменения законодательства в проекте не учтены.

Отмечаем, что на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона N 47538-6/5 "О внесении изменений в раздел второй части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (блок вещные права), которым также предусмотрены меры, направленные на обеспечение прав членов семьи собственника жилого помещения и защиту прав добросовестных приобретателей такого имущества. Указанный проект предусматривает, что собственник недвижимой вещи вправе предоставить другому лицу - гражданину, а в случаях, установленных законом, - некоммерческой организации (пользовладельцу) право личного владения и пользования такой вещью (узуфрукт). В Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество вносятся сведения об объекте права личного пользовладения, сроке, плате за пользовладение и об обязанностях собственника вещи по содержанию этой вещи. Этим проектом предусмотрен механизм отражения в ЕГРП информации не только о правах пользования бывших членов семьи, но и о правах членов семьи собственника и даже иных лиц. Что будет способствовать защите прав лиц, имеющих право пользования помещением, и приобретателей такого помещения.

Вместе с тем, Комитет отмечает, что законопроектом не решена основная проблема, послужившая поводом обращения в КС РФ. В первую очередь следует четко определиться со случаями, когда в системе существующего правового регулирования сохраняется право пользования жилым помещением у членов (бывших членов) семьи бывшего собственника (если такие случаи вообще должны иметь место), с тем чтобы избегать в будущем расширительного толкования соответствующих норм. На уровне федерального закона следует определиться должны ли иметь место изъятия из общего принципа, предусмотренного пунктом 2 статьи 292 ГК РФ, то есть должны ли быть законом предусмотрены случаи, когда право пользования жилым помещением сохраняется при смене собственника жилого помещения. В зависимости от этого уже целесообразно совершенствовать механизм защиты добросовестных приобретателей жилых помещений. При этом предложенный в законопроекте механизм не будет работать на практике, а, как представляется, вызовет еще больше судебных споров.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 901906-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части защиты прав собственности приобретателя жилого помещения и обеспечения защиты прав бывших членов семьи собственника отчуждаемого жилого помещения), внесенного Правительством Российской Федерации.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников