Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 г. N 9-АПГ16-16 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании не действующим в части Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий города Арзамаса Нижегородской области, утв. решением Арзамасской городской Думы Нижегородской области от 26 февраля 2016 года N 12

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 августа 2016 г. N 9-АПГ16-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Арзамаса Нижегородской области о признании не действующим в части Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий города Арзамаса Нижегородской области, утвержденного решением Арзамасской городской Думы Нижегородской области от 26 февраля 2016 года N 12, по апелляционной жалобе Арзамасской городской Думы Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 13 мая 2016 года, которым удовлетворено административное исковое заявление администрации города Арзамаса Нижегородской области.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, установила:

26 февраля 2016 года Арзамасской городской Думой Нижегородской области принято решение N 12 "Об утверждении порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий города Арзамаса Нижегородской области", которое официально опубликовано в газете "Арзамасские новости" 1 марта 2016 года N 16 (3781).

Названным Порядком принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий города Арзамаса Нижегородской области (далее - Порядок) предусмотрено, что:

решение о создании муниципального предприятия принимается Арзамасской городской Думой по представлению главы администрации города Арзамаса (пункт 2.2);

решение о реорганизации муниципального предприятия принимается Арзамасской городской Думой по представлению главы администрации города Арзамаса (пункт 3.2);

решение о ликвидации муниципального предприятия принимается Арзамасской городской Думой по представлению главы администрации города Арзамаса (пункт 4.1).

Администрация города Арзамаса Нижегородской области обратилась в областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующими пункты 2.2, 3.2 и 4.1 Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий города Арзамаса Нижегородской области (далее по тексту - Порядок), ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления противоречат статье 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 статьи 30, пункту 6 части 3 статьи 43 Устава города Арзамаса, принятого решением Арзамасской городской Думы от 30 июня 2006 года N 65, а также нарушают права администрации, ограничивая ее в принятии решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий.

Представитель Арзамасской городской Думы в суде возражал против удовлетворения иска, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в рамках компетенции представительного органа, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, соответствует положениям Устава города Арзамаса.

Решением Нижегородского областного суда от 13 мая 2016 года административное исковое заявление администрации города Арзамаса удовлетворено: признаны не действующими с момента принятия пункты 2.2, 3.2, 4.1 Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий города Арзамаса Нижегородской области, утвержденного решением Арзамасской городской Думы Нижегородской области от 26 февраля 2016 года N 12; на Арзамасскую городскую Думу Нижегородской области возложена обязанность опубликовать сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в газете "Арзамасские новости".

В апелляционной жалобе представитель Арзамасской городской Думы Нижегородской области Фомина Е.В. просила отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и указывая на то, что установление порядка и распределения полномочий между органами местного самоуправления отнесено законодателем на усмотрение соответствующего представительного органа местного самоуправления, а положения пункта 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не исключают права представительного органа местного самоуправления предусмотреть участие самого представительного органа от имени муниципального образования в решении вопросов, связанных с реализацией полномочий собственника муниципального имущества по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Нижегородской области представлены возражения о необоснованности доводов жалобы и законности судебного постановления.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, поскольку выводы суда согласуются с нормами федерального законодательства, регулирующими правоотношения в оспариваемых положениях нормативно-правового акта представительного органа местного самоуправления.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого правового регулирования, суд первой инстанции, правильно применив нормы права, содержащиеся в статьях 34, 35, 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьях 113, 114, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьях 12 и 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ) в их взаимосвязи, а также положения статей 13, 30, 41, 43, 54 Устава города Арзамаса, обоснованно исходил из того, что оспариваемые положения Порядка, наделяющие представительный орган местного самоуправления - Арзамасскую городскую Думу полномочиями по принятию решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, противоречат положениям федерального и иного законодательства, имеющего большую юридическую силу, поскольку наделяют представительный орган полномочиями, которые в силу вышеназванных законоположений предоставлены исполнительно-распорядительному органу муниципального образования, которым в данном случае является администрация города Арзамаса.

Оснований не соглашаться с выводами суда первой инстанции о том, что Порядок в оспариваемой административным истцом части противоречит федеральному законодательству, Уставу города Арзамаса и ограничивает полномочия администрации города Арзамаса, не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 114 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие создается от имени публично-правового образования (статья 125) решением уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

В силу пункта 8 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие может быть реорганизовано в соответствии с законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях и законами о приватизации.

Согласно подпунктам 1 и 5 пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия принимает решение о создании унитарного предприятия, о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством.

При этом пунктом 1 статьи 2 вышеназванного Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ предусмотрено, что от имени муниципального образования права собственника унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно части 4 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения. При этом функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, федеральное законодательство не определяет конкретный орган местного самоуправления, который, выступая от имени муниципального образования, уполномочен осуществлять права собственника муниципальных предприятий и принимать решение об их создании, реорганизации и ликвидации, а относит решение этого вопроса к актам, устанавливающим статус органа местного самоуправления.

Статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ определена структура органов местного самоуправления, которую составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ определен круг полномочий, которые находятся в исключительной компетенции органов представительной власти муниципального образования, одним из которых является определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. При этом частью 11 указанной статьи установлено, что иные полномочия органов представительной власти местного самоуправления определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Следовательно, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) обладают собственными полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, которые могут устанавливаться лишь федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Положениями Устава города Арзамаса, являющегося актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов данного муниципального образования и имеющего прямое действие, определен статус и полномочия органов местного самоуправления и предусмотрено, что к исключительной компетенции Арзамасской городской Думы отнесено определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий (пункт 6 части 1 статьи 30 Устава).

При этом ни Уставом города Арзамаса, ни вышеприведенными нормами федеральных законов, ни законами Нижегородской области не предусмотрено полномочий Арзамасской городской Думы по принятию решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий. Не предусмотрено отнесение указанных полномочий к компетенции Арзамасской городской Думы и в акте, определяющем статус названного представительного органа, - в Положении об Арзамасской городской Думе, утвержденном решением Арзамасской городской Думы от 11 марта 2010 года N 33.

В то же время за администрацией города Арзамаса в соответствии с положениями Устава города Арзамаса закреплены следующие полномочия:

администрация города Арзамаса является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Арзамаса (часть 1 статьи 41);

в рамках осуществления полномочий в области управления муниципальной собственностью администрация города Арзамаса осуществляет владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, осуществляет создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных предприятий (пункты 1, 6 части 3 статьи 43);

функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий, создаваемых муниципальным образованием город Арзамас, осуществляет администрация города Арзамаса (часть 1 статьи 54).

Аналогичные полномочия администрации города Арзамаса закреплены в статьях 17, 20 Положения об администрации города Арзамаса Нижегородской области и ее структуре, утвержденного решением Арзамасской городской Думы Нижегородской области от 28 мая 2010 года N 39.

Исходя из изложенного, суд сделал правильный вывод о том, что органом местного самоуправления, уполномоченным от имени муниципального образования город Арзамас как собственника имущества муниципальных предприятий, созданных данным публично-правовым образованием на осуществление в отношении них функций и полномочий учредителя, включая принятие решения об их создании, реорганизации и ликвидации, является администрация города Арзамаса.

Следовательно, при имеющемся нормативно-правовом регулировании возникших правоотношений, установленном как на федеральном уровне, так и на уровне муниципального образования город Арзамас, Арзамасская городская Дума не вправе была относить к своим полномочиям принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования административного истца о признании оспариваемых положений нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления противоречащими приведенным выше федеральным нормам и нормам Устава города Арзамаса.

Признавая оспариваемые нормы пунктов 2.2, 3.2, 4.1 Порядка не действующими с момента их принятия, суд первой инстанции принял во внимание, что указанные нормы ранее не применялись.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в силу положений пункта 3 части 1 статьи 17, части 1 статьи 34, пунктов 5 и 6 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункта 1 статьи 2, подпунктов 1 и 5 пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ, а также части 1 статьи 13, пунктов 5 и 6 части 1 статьи 30, подпункта 6 пункта 3 статьи 43, статьи 54 Устава города Арзамаса нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит законодательству, допускающему подобное регулирование спорных правоотношений, не свидетельствуют о нарушении судом норм материального права, поскольку основаны на неправильном, ошибочном толковании указанного законодательства.

Других доводов, по которым решение суда могло быть признано незаконным и подлежащим отмене, апелляционная жалоба не содержит.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 13 мая 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Арзамасской городской Думы Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.