Решение Новосибирского областного суда от 23 мая 2007 г. N 3-76/2007 Заявление прокурора Новосибирской области о признании противоречащими федеральным законам и недействующими отдельных положений Закона Новосибирской области от 09.12.2005 г. N 354-ОЗ, в соответствии с которым органы местного самоуправления муниципальных образований наделяются отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями удовлетворено, поскольку наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если федеральным законом предоставлено права передачи этих полномочий на местный уровень

Решение Новосибирского областного суда от 23 мая 2007 г. N 3-76/2007
(извлечение)

Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании противоречащими федеральным законам и недействующими отдельных положений Закона Новосибирской области от 09.12.2005 г. N 354-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по обеспечению граждан жилыми помещениями" (далее - Закон НСО).

В обосновании требований указав, что отдельные положения оспариваемого закона противоречат федеральному законодательству, а именно: подп.1 п.1 ст.1 Закона НСО, в соответствии с которым органы местного самоуправления муниципальных образований наделяются отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005г. противоречит ст. ст. 17, 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", пунктам 6, 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Постановлению Правительства РФ от 15.10.2005г. N 614 "Об утверждении Правил расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию передаваемых полномочий РФ по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов".

Подпункты 2, 3 п.1 ст. 1 Закона НСО, в соответствии с которым органы местного самоуправления муниципальных образований наделяются отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями ветеранов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005г., а именно: инвалидов войны, участников Великой отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22.06.1941 г. по 03.09.1945 г. не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами и медалями СССР за службу в указанный период, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда"; лица, работавшие в период ВОВ на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, признанные инвалидами, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; инвалиды боевых действий в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников ВОВ и ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005 г. противоречит ст. ст. 14 - 19, 23.2 Федерального закона от 12.01.1995г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции от 19.12.2005г.), пунктам 6, 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", указанному Постановлению Правительства РФ от 15.10.2005г. N 614.

Просит суд признать вышеперечисленные приложения и статьи Закону Новосибирской области от 09.12.2005г. N 354-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по обеспечению граждан жилыми помещениями" недействующими и противоречащими названным федеральным законам и законам Новосибирской области.

В судебном заседании представитель прокурора Новосибирской области поддержали заявленные требования.

Представитель Новосибирского областного Совета депутатов требования прокурора не признал, пояснив, что пункты 6, 7 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не регулируют оспариваемые правоотношения, поэтому применению при разрешении данного спора не подлежат. Полномочие по обеспечению граждан указанных в подп.1-3 ч.1 ст. 1 оспариваемого Закона НСО не является полномочием по предоставлению мер социальной поддержки, а определяют форму предоставления государственного полномочия по обеспечению жильем. В государственной собственности Новосибирской области нет объектов жилого фонда, предназначенных для обеспечения отдельных категорий граждан жилыми помещениями. Нет исполнительного органа государственной власти Новосибирской области, уполномоченного на решение вопросов обеспечения граждан жилыми помещениями; в бюджете Новосибирской области не запланированы средства на осуществление полномочий, связанных с обеспечением жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, ветеранов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005г.

Представитель Губернатора Новосибирской области требования прокурора не признал, поддержав доводы представителя Новосибирского областного Совета депутатов, просит заявление прокурора оставить без удовлетворения.

Суд, выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, приходит к следующему.

Постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 24.11.2005г. N 354-ОСД был принят Закон Новосибирской области "О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по обеспечению граждан жилыми помещениями" (далее по тексту - Закон НСО).

09.12.2005г. Закон НСО был подписан Губернатором Новосибирской области и опубликован в газете "Советская Сибирь" от 20.12.2005г. N 244.

В соответствии с пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 1 Закона НСО, органы местного самоуправления муниципальных образований (далее - органы местного самоуправления) наделяются отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями (далее отдельные государственные полномочия) следующих категорий граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма:

1. инвалиды и семьи, имеющих детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет до 01.01.2005г.;

2. ветераны, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет до 01.01.2005г.:

а) инвалиды войны;

б) участники Великой Отечественной войны;

в) ветераны боевых действий;

г) военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22.06.1941г. по 03.09.1945г. не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами и медалями СССР за службу в указанный период, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений;

д) лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда";

е) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, признанные инвалидами, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений;

ж) инвалиды боевых действий в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений;

3. члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005г.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Частью 2 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что наделение органов местного отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Пункт 1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленных Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 ст. 26.3 указанного Федерального закона, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 данного Федерального закона к таким полномочиям отнесена социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненно ситуации, а также детей сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи.

Согласно п.6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. N184-ФЗ, законами субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в пункте 2, за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 25, 32-36, 38-40, 42, 43, 48, 52, 58 настоящей статьи (в части касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта РФ), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению жильем категорий лиц, указанных в пунктах 1, 2, 3 части 1 статьи 1 Закона НСО в перечень вопросов установленных п.6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ, не включены, таким образом, решение вопросов по обеспечению жильем категорий лиц, указанных в пунктах 1, 2, 3 части 1 статьи 1 Закона НСО, не является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следовательно, данные полномочия - это полномочия Российской Федерации, осуществляемые за счет средств федерального бюджета. Согласно пункту 7 статьи 26.3. Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами.

При этом следует учитывать, что полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации (абз. 16 п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ).

Анализируя вышеуказанные нормы права, суд приходит к выводу о том, что переданные субъектам РФ федеральные полномочия должны осуществляться именно органами исполнительной власти субъектов РФ. Законом субъекта Российской Федерации данные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления только в случае предоставления соответствующим федеральным законом субъектам РФ права передачи этих полномочий на местный уровень.

Согласно ч.1, 2 ст. 28.2 Федерального закона от 24.11.1995г. N 181-ФЗ, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005г.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете в виде субвенций.

Указанный Федеральный закон не предусматривает права органов государственной власти субъекта РФ передавать органам местного самоуправления полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005г.

В соответствии со ст.13 Федерального закона от 12.01.1995г. N 5-ФЗ "О ветеранах" социальная поддержка ветеранов включает, в том числе, получение жилых помещений: обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005г. в соответствии с положениями ст. 23.2 данного закона: инвалидов войны (подп.4 п.1 ст. 14); участников Великой Отечественной войны (подп.3 п.1 ст. 15); ветеранов боевых действий (подп.3 п.1 ст. 16); военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22.06.1941г. по 03.09.1945г. не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами и медалями СССР за службу в указанный период, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений (п.4 ч.1 ст. 17); лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда" (подп.3 п.1 ст. 18); лиц, работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, признанные инвалидами, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений (подп.6 п.1 ст. 19); членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий (подп.4 п.1 ст. 21).

В соответствии со ст. 23.2 Федерального закона от 12.01.1995г. N 5-ФЗ, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг и по обеспечению жильем категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005г., установленных статьями 14, 15, 16, 17, 18, 19 и 21 настоящего Федерального закона.

Средства на реализацию передаваемых полномочий на предоставление мер социальной поддержки предусматриваются в составе Фонда компенсаций федерального бюджета.

Исходя из изложенного, Федеральный закон от 12.01.1995г. N 5-ФЗ не предоставляет органам государственной власти субъекта РФ права передавать органам местного самоуправления переданные полномочия Российской Федерации.

Доводы представителей Новосибирского областного Совета о том, что оспариваемыми положениями Закона НСО органам местного самоуправления переданы полномочия по обеспечение жилыми помещениями в соответствии со ст. 49 ЖК РФ указанных категорий граждан, и эти полномочия не являются полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки, правильными признаны быть не могут, так как основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства.

Федеральный закон от 24.11.1995г. N181-ФЗ "О социальной защите инвалидов" определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации (в том числе полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ), целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод (преамбула).

Согласно ч.2 ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995г. N181-ФЗ, обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 1 января 2005года, осуществляется в соответствии со ст. 28.2 этого Федерального закона.

Федеральный закон от 12.01.1995г. N 5-ФЗ "О ветеранах" устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь.

В соответствии со ст. 13 данного Федерального закона социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включая получение жилых помещений в соответствии с положениями ст. 23.2 данного Федерального закона.

Из приведенных правовых норм следует, что законодательно установленные гарантии права вышеуказанных категорий граждан по обеспечению жилыми помещениями являются мерами социальной поддержки, что не является предметом регулирования ст. 49 ЖК РФ. Обеспечение мер социальной поддержки ветеранов по обеспечению их жильем осуществляется в соответствии со статьей 23.2 Федерального закона от 12.01.1995г. N 5-ФЗ, обеспечение мер социальной поддержки инвалидов по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов осуществляется в соответствии со ст. 28.2 Федерального закона от 24.11.1995г. N 181-ФЗ. Следовательно, ссылка представителей Новосибирского областного Совета депутатов на ст. 49 ЖК РФ несостоятельна.

Доводы представителей Новосибирского областного Совета о том, что в государственной собственности Новосибирской области нет объектов жилого фонда, предназначенных для обеспечения отдельных категорий граждан жилыми помещениями, отсутствует областной исполнительный орган государственной власти Новосибирской области, уполномоченный на решение вопросов обеспечения граждан жилыми помещениями, а в областном бюджете не запланированы средства на осуществление полномочий связанных с обеспечением жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, ветеранов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1.01.2005г., не основаны на законе и не могут свидетельствовать о соответствии оспариваемых норм Закона НСО действующему федеральному законодательству.

Несостоятельными являются и доводы представителей Новосибирского областного Совета депутатов о том, что Закон НСО определяет форму предоставления государственных полномочий по обеспечению жильем указанных в оспариваемой статье Закона НСО категорий граждан.

В соответствии с положениями ч.6 ст. 28.2 Федерального закона от 24.11.1995г. N 181-ФЗ и п.6 ст. 23.2 Федерального закона от 12.01.1995г. N 5-ФЗ форма предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Из содержания оспариваемого Закона НСО следует, что этим законом определяется не форма предоставления мер социальной поддержи, а фактически на органы местного самоуправления возлагается непосредственное исполнение переданных субъектам РФ полномочий Российской Федерации.

Поскольку федеральным законодательством не предусмотрено право субъектов РФ на передачу переданных полномочий Российской Федерации органам местного самоуправления по обеспечению жильем вышеуказанных категорий граждан, а вопросы социальной защиты и социального обеспечения не определены в качестве вопросов местного значения, подлежащих решению органами местного самоуправления, то суд приходит к выводу о том, что Закон НСО в оспариваемой части принят с превышением полномочий, а, следовательно, пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 1 Закона Новосибирской области от 09.12.2005г. N 354-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по обеспечению граждан жилыми помещениями" противоречат федеральному законодательству.

Суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону, либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 ГПК РФ).

Суд с учетом того, что данные нормы уже применялись, а поэтому могут наступить в дальнейшем для их применителей неблагоприятные последствия, считает возможным признанные противоречащими нормы оспариваемого прокурором Закона считать недействующими со дня вступления решения в законную силу.

На основании п. 3 ст. 253 ГПК РФ и ст. 35 Закона Российской Федерации от 27.12.1991г. N 2124-1 "О средствах массовой информации в Российской Федерации" сообщение о принятии решения должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный акт. Оспариваемый Закон НСО был опубликован в газете "Советская Сибирь".

Руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Новосибирской области удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 1 Закона Новосибирской области от 09.12.2005 г. N 354-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления в Новосибирской области отдельными государственными полномочиями Новосибирской области по обеспечению граждан жилыми помещениями".

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в газете "Советская Сибирь", после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в 10-ти дневный срок в Верховный Суд Российской Федерации с подачей жалобы через Новосибирский областной суд.

Председательствующий по делу Петрунина И.Н.

Решение вступило в законную силу 08 июня 2007 г.

Судья Петрунина И.Н.