Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 35-АПГ16-9 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании недействующей статьи 50.3 Закона Тверской области от 14 июля 2003 г. N 46-ЗО "Об административных правонарушениях"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 ноября 2016 г. N 35-АПГ16-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Тверской области на решение Тверского областного суда от 19 июля 2016 года, которым удовлетворено административное исковое заявление Общества с ограниченной ответственностью "Азимут плюс" о признании недействующей статьи 50.3 Закона Тверской области от 14 июля 2003 года N 46-ЗО "Об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя правительства Тверской области Травкиной О.Н., представителя Министерства транспорта Тверской области Барковской А.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

1 июля 2003 года Законодательным Собранием Тверской области принят и 14 июля 2003 года губернатором Тверской области подписан Закон Тверской области N 46-ЗО "Об административных правонарушениях", который официально опубликован в газете "Тверские ведомости" от 18-24 июля 2003 года N 57.

Законом Тверской области 17 июля 2013 года N 67-ЗО "О внесении изменений в Закон Тверской области "Об административных правонарушениях", опубликованным в газете "Тверские ведомости" от 19-25 июля 2013 года N 29, внесены изменения в вышеуказанный закон, глава 7 дополнена статьей 50.3 перевозка по заказу определенного круга лиц по межмуниципальному маршруту перевозок на территории Тверской области без согласования мест остановочных пунктов.

1. Несоблюдение установленного законом Тверской области требования о согласовании мест остановочных пунктов при перевозке по заказу определенного круга лиц по межмуниципальному маршруту перевозок на территории Тверской области - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере двух тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей.

2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

ООО "Азимут плюс" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей статьи 50.3 Закона, ссылаясь на ее противоречие федеральному законодательству и несоответствие требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования. В подтверждение нарушения прав ООО "Азимут плюс" ссылалось на его неоднократное привлечение к административной ответственности за нарушение требований статьи 6 Закона Тверской области от 4 февраля 2016 года N 8-ЗО "Об отдельных вопросах организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области".

Решением Тверского областного суда от 19 июля 2016 года удовлетворен административный иск ООО "Азимут плюс". Статья 50.3 Закона Тверской области от 14 июля 2003 года N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" признана недействующей на момент ее применения в отношении ООО "Азимут плюс".

В апелляционной жалобе правительство Тверской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, представлены возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного постановления.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, и считает его правильным.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации находятся, в частности, административное, административно-процессуальное законодательство.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Из названных конституционных положений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные нормативные правовые акты в области административных правоотношений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же отношения.

Пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Из анализа приведённых законоположений в их системном единстве следует, что административная ответственность может быть установлена законодательством субъекта Российской Федерации лишь в той части, в какой спорные правоотношения регламентированы нормами законодательства этого субъекта или муниципальными правовыми актами, но не по тем вопросам, которые урегулированы федеральным законодательством.

Из содержания пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" следует, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 данного Кодекса, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правоотношения в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, регулируются Федеральными законами от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", а также Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.

Статьи 1, 2, 3 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" определяют, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом регулируются этим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Одним из видов перевозки пассажиров и багажа, наряду с регулярными перевозками, является перевозка по заказам, которая, в силу положений статей 27, 28, 31 названного Федерального закона, имеет договорной характер, следовательно, условиями договора фрахтования может предусматриваться, в частности, остановка транспортного средства в пути следования, учитывая гражданско-правовой характер правоотношений и принцип свободы договора.

Порядок определения соглашением сторон условий договора фрахтования согласуется с положениями пунктов 89 и 93 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112.

Таким образом, в силу указанных норм Федерального законодательства, места остановочных пунктов могут быть определены сторонами договора при его заключении и выполнении.

Согласно статье 36.1 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так, статьей 11.14.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение правил перевозок пассажиров и багажа по заказу, в соответствии с которой такой ответственности подлежит лицо, нарушившее правила перевозки по заказу, что является оказанием услуги и относится к области гражданских правоотношений, а основы правового регулирования в данной сфере закреплены в нормах федерального законодательства, и за их нарушение установлена административная ответственность.

Как верно указал суд первой инстанции, в Законе Тверской области от 14 июля 2003 года N 46-ЗО региональный законодатель установил административную ответственность за несоблюдение правил и требований в сфере правоотношений, в которой такая ответственность уже установлена федеральным законом, следовательно, оспариваемая норма принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации.

Понятия административного правонарушения, вина и ее формы определяются положениями статей 2.1, 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, из которых следует, что правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующих состав административного правонарушения. При этом материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях. Данное требование относится к законам и иным нормативным актам, принимаемым субъектом Российской Федерации.

Вместе с тем, редакция статьи 50.3 Закона Тверской области от 14 июля 2003 года N 46-ЗО таким требованиям не соответствует, поскольку из ее содержания следует, что в самом законе, устанавливающем административную ответственность, материальное основание такой ответственности не определено, что исключает возможность сделать однозначный вывод о том, за нарушение каких конкретных норм региональный законодатель ввел административную ответственность. Не содержит оспариваемая норма и конкретного указания на субъект правонарушения, что также влечет ее неоднозначное толкование о возможности привлечения к административной ответственности любого из участников правоотношений в сфере транспортного обслуживания, как со стороны фрахтовщика, так и со стороны фрахтователя, что ведет к нарушению предусмотренного статьей 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом и снижает уровень гарантий, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

На необходимость соблюдения принципа правовой определенности указывают положения Пленума Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которым, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Следовательно, неопределенность нормативного правового акта или его части является самостоятельным основанием для признания его недействующим, о чем верно указал в своем решении суд первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем не могут служить основаниями для отмены правильного решения суда, они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которым в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Оснований для отмены решения суда по существу, как о том ставится вопрос в апелляционной жалобе, Судебная коллегия не усматривает.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает необходимым уточнить резолютивную часть решения суда, указанием на признание оспариваемой нормы недействующей не на момент, а с момента применения ее к административному истцу ООО "Азимут плюс", что соответствует требованиям пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 215, 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тверского областного суда от 19 июля 2016 года оставить по существу без изменения, а апелляционную жалобу правительства Тверской области - без удовлетворения, уточнив резолютивную часть решения указанием на признание статьи 50.3 Закона Тверской области от 14 июля 2003 года N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" недействующей с момента применения ее к административному истцу ООО "Азимут плюс".

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Горчакова Е.В.