Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2016 г. N 20-АПГ16-24 Решение республиканского суда, которым признаны недействующими отдельные положения Нормативных требований по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан, утв. постановлением Правительства Республики Дагестан от 31 марта 2010 года N 80

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2016 г. N 20-АПГ16-24

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Правительства Республики Дагестан на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 15 августа 2016 года, которым удовлетворено административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Дагестан о признании недействующими отдельных положений Нормативных требований по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан, утвержденных постановлением Правительства Республики Дагестан от 31 марта 2010 года N 80.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Правительства Республики Дагестан и Министерства юстиции Республики Дагестан Гаджиева И.М., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

31 марта 2010 года Правительством Республики Дагестан принято постановление N 80, пунктом 1 которого утверждены Нормативные требования по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан (далее - Нормативные требования).

Постановлением Правительства Республики Дагестан от 25 февраля 2016 года N 33 в Нормативные требования внесены изменения, пункт 2 дополнен абзацем следующего содержания:

"Количество заместителей руководителя органа исполнительной власти Республики Дагестан может быть увеличено решением Правительства Республики Дагестан по обоснованному предложению руководителя органа исполнительной власти Республики Дагестан при наличии нескольких ключевых направлений деятельности органа исполнительной власти Республики Дагестан".

Указанное постановление опубликовано на сайте интернет-портала правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 1 марта 2016 года.

Исполняющий обязанности прокурора Республики Дагестан обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца второго пункта 2 Нормативных требований (в редакции постановления правительства Республики Дагестан от 25 февраля 2016 года N 33), ссылаясь на его противоречие статье 5 Закона Республики Дагестан от 28 декабря 2015 года N 121 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2016 год", содержащей запрет Правительству Республики Дагестан принимать решения, приводящие к увеличению в 2016 году численности работников органов исполнительной власти Республики Дагестан за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством. Федеральным законодательством основания увеличения численности заместителей руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не установлены.

Прокурор также полагал, что оспариваемая норма содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, так как не имеет критериев определения обоснованности предложения руководителя органа исполнительной власти; формулировка обоснования названного предложения руководителя органа исполнительной власти ссылкой на наличие нескольких ключевых направлений деятельности создает неопределенность содержания правовой нормы, не обеспечивает её единообразное понимание и предоставляет правоприменителю неограниченную широту дискреционных полномочий при принятии соответствующих решений.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 15 августа 2016 года административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Дагестан удовлетворено. Признано недействующим со дня принятия постановление Правительства Республики Дагестан от 25 февраля 2016 года N 33 "О внесении изменения в нормативные требования по формированию структуры центральных аппаратов органов исполнительной власти Республики Дагестан, утвержденные постановлением правительства Республики Дагестан от 31 марта 2010 года N 80".

В апелляционной жалобе Правительство Республики Дагестан просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Реализуя полномочия в области формирования штатов органов исполнительной власти Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан оспариваемой нормой определило условия, при наличии которых может быть увеличено количество заместителей руководителя органа исполнительной власти Республики Дагестан, а именно: в случае обоснованного предложения руководителя органа исполнительной власти при наличии нескольких ключевых направлений деятельности органа исполнительной власти Республики Дагестан, не указав в оспариваемом нормативном правовом акте критериев отнесения предложения руководителя органа исполнительной власти к "обоснованным" и не определив, что надлежит понимать под "ключевым направлением деятельности" органа исполнительной власти.

Установив данные обстоятельства, суд пришел к правильному выводу о том, что отсутствие критериев определения обоснованности предложения руководителя органа исполнительной власти об увеличении количества заместителей, а также формулировка обоснования со ссылкой на наличие нескольких ключевых направлений деятельности создает неопределенность содержания правовой нормы, не обеспечивает ее единообразное понимание и устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или невозможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Ссылаясь на пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд первой инстанции отметил, что в оспариваемой норме отсутствует количественный предел должностей заместителя руководителя органа исполнительной власти Республики Дагестан, который может быть установлен, что вызывает неопределенность, неясность и неоднозначное толкование правовой нормы.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление, сделал правильный вывод о том, что оспариваемое положение содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов вследствие наличия неопределенных условий для принятия решения об увеличении количества заместителей руководителя, а следовательно содержит норму, неопределенную по своему содержанию и допускающую неоднозначное толкование при правоприменении в части оценки обоснованности обращения руководителя и признания направлений деятельности органа исполнительной власти в качестве "ключевых".

Выводы суда, изложенные в решении, основаны на анализе действующего законодательства и материалах дела и оснований для признания их неправильными не имеется.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что Правительство Республики Дагестан не вышло за пределы своих полномочий, не является правовым основанием к отмене судебного решения, так как нормативный правовой акт в оспариваемой части признан недействующим не по основаниям его принятия неполномочным органом вне рамок его компетенции, а вследствие наличия факторов, свидетельствующих о неопределенности содержания оспариваемых положений и как следствие - о их неоднозначном толковании при правоприменении.

Ссылка административного ответчика на то, что оспариваемым постановлением увеличение количества заместителей руководителя органа исполнительной власти Республики Дагестан предусмотрено за счет штатной численности данного органа, выводов суда не опровергает, поскольку оспариваемый акт подобных положений не содержит.

Прочие доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к иной оценке доказательств, об обстоятельствах, исследованных судом первой инстанции в полном соответствии с правилами процессуального закона, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 15 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Республики Дагестан - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.