Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике на проект федерального закона N 1086603-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
на проект федерального закона N 1086603-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 1086603-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения" был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.

Указанный проект федерального закона был подготовлен Минэнерго России в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации по итогам совещания с членами Правительства 30 апреля 2014 года (N Пр-1145 от 21 мая 2014 года) и планом мероприятий ("дорожной картой") "Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии" (утверждён распоряжением Правительства от 2 октября 2014 года N 1949-р).

Законопроектом предлагается внести изменения в законодательство Российской Федерации в части определения основных принципов целевой модели рынка тепловой энергии (далее - целевая модель). Задача целевой модели - создание условий для формирования сбалансированной системы отношений между всеми участниками процесса теплоснабжения, основанной на экономических стимулах к повышению эффективности, надёжности и качеству функционирования систем теплоснабжения.

В частности, предполагается изменение системы регулирования с переходом от государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. Такая предельная цена определяется ценой поставки тепловой энергии от альтернативного, замещающего централизованное теплоснабжение, источника тепловой энергии (цена "альтернативной котельной").

Следует отметить, что в России возрастает конкуренция централизованному теплоснабжению. Локальные теплоисточники являются прямыми конкурентами системам теплоснабжения не только по стоимости тепла, но и по качеству теплового комфорта и горячей воды.

Основными достоинствами предлагаемого метода "альтернативной котельной" являются возможность прекращения прироста тарифов в процентах от предшествующего уровня; возможности оценки необходимости повышения тарифов не по предъявляемым затратам, а по конкурентоспособности системы теплоснабжения; некоторой имитации ценовой конкуренции; создания предпосылок для снижения стоимости тепла от самых дорогих энергоисточников.

Позиция о необходимости увеличение выработки на ТЭЦ как самого эффективного источника тепла является в некотором смысле субъективной.

Основной потребитель тепла - население, а основной потребитель электрической энергии - крупная промышленность, то есть повышение эффективности ТЭЦ создается за счет одних потребителей, а распределяется на другие группы потребителей и регионы. Оценку обоснованности организации схем теплоснабжения представляется необходимым производить для конкретных условий в зависимости от эффекта прежде всего для конечного потребителя тепла. Котельные по сравнению с когенерацией чаще всего более эффективны в случаях, когда располагаются в центре нагрузок.

Модель "альтернативной котельной" в предлагаемой редакции несет следующие риски:

- эффект очевиден только для одного субъекта теплоснабжения - крупных генерирующих компаний;

- создаются неравные условия для субъектов рынка теплоснабжения, в том числе безальтернативный выбор единой теплоснабжающей организации (далее - ЕТО) без учета наличия возможности работы с потребителем, непосредственного присоединения;

- создаются условия для недобросовестной конкуренции - исключение с рынка участников в пользу крупных генерирующих компаний.

Высокий риск увеличения стоимости тепла и, соответственно, риск увеличение бюджетных расходов:

- на предоставление субсидий на ограничение роста платежей граждан;

- на предоставление субсидий на оплату коммунальных услуг социально-незащищенным категориям граждан;

- на оплату коммунальных услуг потребителями, финансируемыми из бюджета.

По сути это нецелевое расходование бюджетных средств на повышение доходности и капитализации крупных генерирующих компаний. Цена тепловой энергии для потребителя может не соответствовать фактическим затратам на её производство и поставку, что недопустимо в условиях снижения темпов роста экономики, сдерживания тарифов и снижения платежеспособности граждан.

В предлагаемом законопроекте отсутствуют реальные предложения по выполнению декларируемого в пояснительной записке лозунга о приоритете комбинированного производства электрической и тепловой энергии.

В законопроекте отсутствуют какие-либо четкие требования по созданию системы контроля целевого использования дополнительных доходов энергокомпаний (а также амортизационных отчислений, которые являются одним из источников финансирования капитальных вложений на реновацию основных фондов), позволяющих использовать их по в соответствии с основными целями законопроекта и совершенствованием нормирования всех видов энергетического бизнеса для создания системы эталонного сравнения.

Рассматриваемый законопроект, при явно выраженном приоритете повышения тарифов на тепловую энергию перед программой противозатратных мер, не позволяет гарантировать его исполнение без конфликтов с населением.

Комитетом Государственной Думы по энергетике с целью обсуждения концепции законопроекта, замечаний и предложений по его тексту 10 ноября 2016 г. был проведен "круглый стол" на тему "О реформе теплоснабжения в Российской Федерации", по результатам которого были приняты следующие рекомендации Правительству Российской Федерации по его доработке ко второму чтению:

1. Предусмотреть в положениях законопроекта синергию между сложившейся сегодня системой инвестирования на основе тарифов и инвестиционных программ и новой системой инвестирования на основе свободных цен, ограниченной максимальными индексами, в том числе инвестирование на основе заключения новых договоров концессии с теплоснабжающими организациями, не являющимися ЕТО. Поэтому метод "альтернативной котельной" должен рассматриваться как один из вариантов тарифной формулы, не исключающий, а дополняющий другие подходы и методы.

2. С целью развития конкуренции разных подходов в теплоэнергетике рассмотреть возможность расширения перечня критериев для установления возможных схем образования ЕТО, с целью сохранения, по решению региональных властей, возможности создания ЕТО - как на основе теплосетевых компаний, так и теплогенерирующих компаний.

3. Провести оценку регулирующего воздействия по надежности и эффективности теплоснабжения при переходе на новую систему в крупных городах севера и востока Российской Федерации, в частности, в Челябинске, Тюмени, Екатеринбурге.

4. Ввиду реального риска при реализации эксперимента существенного роста цены тепловой энергии для конечного потребителя и установления монополии генераторов тепловой энергии представляется целесообразным предусмотреть в законопроекте возможность отказа от новой системы теплоснабжения или ее изменения в виде установления срока полномочий ЕТО, соответствующего сроку действия схемы теплоснабжения до 5 лет.

5. В случае принятия решения по ЕТО без участия генераторов тепловой энергии представляется целесообразным выработать критерии предпочтительной реализации тепловой энергии, полученной от комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с учетом опыта стран европейского севера.

6. Для повышения эффективности работы рассмотреть возможность реализации части электрической энергии, вырабатываемой ТЭЦ (до 20 % выработки) на розничном рынке электроэнергии в регионе присутствия.

7. Статьей 5 законопроекта предусматривается в срок до 1 января 2018 г. обязанность собственников объектов по установке приборов учета тепловой энергии для устройств с объемом потребления менее 0,2 Гкал в час. Участники "круглого стола" рекомендуют не устанавливать обязанность собственников объектов по установке приборов учета тепловой энергии для устройств с объемом потребления менее 0,2 Гкал, поскольку указанная обязанность возложит на теплоснабжающие и (или) теплосетевые организации, а также на граждан значительную финансовую нагрузку.

8. Кроме этого по тексту законопроекта имеется ряд конкретных юридико-технических замечаний.

В пункте 1 статьи 1 законопроекта предусматривается дополнение Федерального закона "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон) новой статьей 1.1 "Особенности применения настоящего Федерального закона". В данной статье предлагается установить порядок применения отдельных положений Федерального закона на территориях "ценовых зон теплоснабжения" до и после окончания "переходного периода". Предлагаемое изменение представляется недопустимым, поскольку может привести к неопределенности правоприменения на отдельных территориях Российской Федерации, и, учитывая, что определение таких территорий ставится законопроектом в зависимость от действий субъектов правоотношений (органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, единые теплоснабжающие организации и др.), может также привести к неопределенности правоприменения во времени. Представляется, что особенности применения отдельных положений Федерального закона на территориях "ценовых зон теплоснабжения" могут быть определены непосредственно в соответствующих статьях Федерального закона, либо в переходных положениях. В связи с изложенным представляется необходимым исключить из законопроекта положение, касающееся новой статьи 1.1, которой предлагается дополнить Федеральный закон.

Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить статью 2 Федерального закона определением нового понятия "переходный период", который начинается 1 июля 2016 г. и заканчивается 1 января 2017 г. При этом законопроектом не предусматривается каких-либо особенностей правового регулирования непосредственно в течение "переходного периода", и лишь с датой его окончания предлагается связать вступление в силу новых правовых механизмов регулирования общественных отношений в сфере теплоснабжения (например, нового порядка ценообразования на территориях "ценовых зон теплоснабжения"). В этой связи необходимо отметить, что закрепление термина "переходный период" в качестве одного из используемых в Федеральном законе понятий представляется необоснованным и излишним, поскольку не несет значимых правовых последствий, а отсрочка вступления в силу отдельных положений законопроекта может быть реализована путем установления конкретных дат вступления в силу таких положений. Ввиду названных обстоятельств, представляется необходимым исключить из законопроекта положения, касающиеся "переходного периода".

В пункте 3 статьи 1 законопроекта представляется целесообразным закрепить за Правительством Российской Федерации ряд новых полномочий, к числу которых отнесены "утверждение особенностей проведения контроля за определением предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), устанавливаемого в ценовых зонах теплоснабжения" и "определение особенностей антимонопольного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения". При этом из положений законопроекта остается не ясным, какого рода особенности могут быть установлены в указанных сферах правового регулирования. Ввиду данного обстоятельства предлагаемые изменения требуют конкретизации, либо подлежат исключению из законопроекта.

Подпунктом "б" пункта 18 статьи 1 законопроекта предусматривается новая редакция части 9 статьи 23 Федерального закона. Данная редакция требует существенной переработки, поскольку не позволяет однозначно уяснить смысл предлагаемой правовой нормы.

В пункте 19 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить Федеральный закон новой главой 5.1 "Особенности правового регулирования в ценовых зонах теплоснабжения", включающей в себя новые статьи 23.2 - 23.12. В части 1 статьи 23.2 определены критерии, в соответствии с которыми поселения и городские округа могут быть отнесены к "ценовым зонам теплоснабжения". Необходимо отметить, что возможность применения указанных критериев в предлагаемой редакции на практике вызывает обоснованные сомнения.

В частности, в качестве одного из критериев предлагается установить наличие факта производства на территории поселения или городского округа пятидесяти и более процентов объема тепловой энергии (мощности) на источниках тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (т.е. в режиме когенерации). Однако из законопроекта остается не ясным: каким образом будет фиксироваться и документально подтверждаться факт производства такого объема тепловой энергии, и идет ли в данном случае речь о фактическом производстве тепловой энергии или о наличии потенциала производства (т.е. с учетом незагруженных мощностей); в течение какого периода времени объем производимой тепловой энергии должен быть равен или превышать 50% от общего объема производимой тепловой энергии, для того чтобы удовлетворять приведенному критерию; каковыми будут правовые последствия уменьшения доли когенерации до уровня менее 50% от общего объема производимой тепловой энергии после включения поселения или городского округа в перечень "ценовых зон теплоснабжения".

Сходные замечания относятся и к критериям, устанавливаемым в пунктах 2, 4 и 5 новой статьи 23 Федерального закона. В частности, не ясен порядок подачи единой теплоснабжающей организацией "предложения об отнесении соответствующего поселения или городского округа к ценовой зоне теплоснабжения" (не определен орган подачи таких предложений, не ясно может ли быть такое предложение отозвано и др.). В положениях законопроекта не устанавливается, каким образом будут фиксироваться "согласие высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации" и "согласие исполнительно-распорядительного органа муниципального образования", а также могут ли быть они отозваны.

В связи с изложенными обстоятельствами представляется необходимым доработать положения законопроекта, касающиеся критериев отнесения поселений и городских округов к "ценовым зонам теплоснабжения", а также порядка введения таких "ценовых зон теплоснабжения".

В пункте 3 статьи 3 законопроекта предлагается дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) новой статьей 14.31.3, устанавливающей административную ответственность за "манипулирование ценами на товары и услуги в сфере теплоснабжения". По всей видимости, данная статья сформулирована по аналогии со статьей 14.31.2 Кодекса, в которой установлена административная ответственность за манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности) участниками оптового и (или) розничного рынков электрической энергии (мощности), не занимающими доминирующего положения на соответствующих рынках электрической энергии (мощности). Однако необходимо отметить, что содержание понятия "манипулирование ценами" и для оптовых рынков электрической энергии (мощности) и для розничных рынков такой энергии закреплено в статье 3 Федерального закона "Об электроэнергетике" и подразумевает под собой действия участников соответствующего рынка электрической энергии. Необходимо учитывать, что в Федеральном законе определение "манипулирование ценами" отсутствует, а в сфере теплоснабжения не существует рынка, сопоставимого по структуре, механизмам функционирования и иным параметрам с рынками электрической энергии, в связи с чем такая аналогия к отношениям в сфере теплоснабжения неприменима. С учетом данного обстоятельства введение нового состава административного правонарушения, закрепляемого новой статьей 14.31.3 Кодекса, представляется необоснованным и не может быть поддержано.

В законопроекте содержится ряд указаний на даты, с которыми связывается наступление определенных правовых последствий (например, начало течения "переходного периода" - 1 июля 2016 года, изменения в Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", касающиеся предельного срока установки приборами учета тепловой энергии - 1 июля 2016 года и др.). Такие положения законопроекта требуют актуализации.

Пунктом 19 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить Федеральный закон от 27.07.2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон) статьей 23.3 (проектируемая глава 5.1 Закона) в части положений, предусматривающих порядок платы за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения в отсутствие соглашения сторон о ее величине. Во избежание противоречий при реализации законопроекта, следует конкретизировать случаи, при которых соглашение о размере платы не считается достигнутым.

В связи с отсутствием в Законе используемого по тексту законопроекта понятия "котельная", следует оценить целесообразность дополнения понятия "источник тепловой энергии", предусмотренного пунктом 3 статьи 2 Закона открытым перечнем данных источников, к которым, в частности, отнести котельные.

Следует отметить, что включение в тариф дополнительных затрат, связанных с разработкой ЕТО схем теплоснабжения представляется затруднительным. В связи с этим, в качестве альтернативного предложения представляется возможным оставить без изменения порядок разработки и актуализации схемы теплоснабжения в действующей редакции Закона.

Пунктом 8 статьи 23.12 Закона в редакции пункта 19 статьи 1 законопроекта вводится норма о муниципальном контроле за выполнением ЕТО мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения. В этой связи в целях реализации законопроекта следует определить порядок проведения муниципального контроля в данной сфере (сроки, периодичность, предмет).

Подпункт "е" пункта 11 статьи 1 законопроекта дополняет статью 13 частью 7, предусматривающей, что при наличии любых споров с потребителями-гражданами, указанные споры должны рассматриваться в арбитражном суде. Данные изменения негативно скажутся на экономических интересах сторон спора, поскольку госпошлина при обращении в суд общей юрисдикции значительно меньше, чем при обращении в арбитражный суд.

Необходимо внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части размера госпошлины по данной категории дел, сопоставимого с размером госпошлины при обращении в суд общей юрисдикции.

Пунктом 19 статьи 1 законопроекта вносятся изменения в пункты 9, 10 статьи 23.12 Федерального закона "О теплоснабжении", предусматривающие заключение соглашения о реализации схемы теплоснабжения в системе теплоснабжения, которая относится к зоне деятельности единой теплоснабжающей организации, между органом местного самоуправления и единой теплоснабжающей организацией, которое является по своей сути муниципально-частным партнерством, определение которого дано в статье 3 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 224-ФЗ).

В связи с этим Комитетом отмечается, что в настоящее время объекты теплоснабжения не включены в состав объектов соглашения о государственно-частном партнерстве и объектов соглашения о муниципально-частном партнерстве (см. ст. 7 Федерального закона N 224-ФЗ).

Рекомендуется включить объекты теплоснабжения в состав объектов соглашения о государственно-частном партнерстве, объектов соглашения о муниципально-частном партнерстве, предусмотренных ст. 7 Федерального закона N 224-ФЗ.

Учитывая вышеизложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 1086603-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения" при условии рассмотрения вышеуказанных замечаний и предложений в рамках создаваемой рабочей группы при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный