Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 17179-7 "О внеуличном транспорте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством РФ

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 29 ноября 2016 года (протокол N 13, пункт 122) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 17179-7 "О внеуличном транспорте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект разработан в качестве отдельного специального законодательного акта, устанавливающего правовые условия функционирования внеуличного транспорта и основы организации транспортного обслуживания внеуличным транспортом в Российской Федерации, в том числе определяющего полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения при перевозках внеуличным транспортом. Кроме того законопроектом предполагается внесение соответствующих корреспондирующих изменений в целый ряд федеральных законов, в том числе и в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Согласно статье 8 и 9 законопроекта предполагается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления целым рядом полномочий в области организации транспортного обслуживания населения при перевозках внеуличным транспортом. Кроме того статьей 22 законопроекта предлагается внесение корреспондирующего изменения в подпункт 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Следует отметить, что в соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси. Указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Тем самым положениями рассматриваемого законопроекта предполагается расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и его принятие потребует выделения дополнительных денежных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, тем самым устанавливаются новые расходные обязательства.

При этом в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако в рассматриваемом законопроекте указанные требования законодательства не учтены.

Кроме того, согласно части 1.1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (часть 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Однако, устанавливая новые полномочия органов местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения при перевозках внеуличным транспортом, законопроектом не предусматривается внесения каких-либо корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

При этом Комитетом также отмечается, что согласно статье 9 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Расширение перечня вопросов местного значения без решения вопроса достаточного финансового обеспечения исполнения новых полномочий, по мнению Комитета, нарушает принципы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. В связи с этим установление новых полномочий за органами местного самоуправления должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходной базы местных бюджетов. Однако рассматриваемым законопроектом указанные положения также не учтены.

Согласно пояснительной записке и финансово-экономическому обоснованию к законопроекту приводится расчет дополнительного объема финансовых средств всего для 7 субъектов Российской Федерации. При принятии рассматриваемого законопроекта его положения распространятся на органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации и, более того, на все органы местного самоуправления. Однако какого-либо анализа и расчета дополнительных финансовых затрат указанными органами в материалах к законопроекту не приводится.

Кроме того Комитетом отмечается недостаточная юридико-техническая подготовка законопроекта. Так, в статье 4 законопроекта даются определения понятиям "внеуличный транспорт", "метрополитен", "монорельсовый транспорт", "подвесная канатная дорога транспортная", "фуникулер транспортный (наземная канатная дорога транспортная)". Однако определения указанных понятий, по мнению Комитета, не совсем корректны с точки зрения их дальнейшего правоприменения. При этом необходимо учитывать, что в настоящее время некоторые из указанных понятий уже определены положениями Федерального закона от 14 июня 2012 г. N 67-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном" (далее - Федеральный закон от 14 июня 2012 г. N 67-ФЗ). Полагаем целесообразным соотнести и в целом скорректировать весь понятийный аппарат рассматриваемого законопроекта.

Статьей 5 законопроекта определяются виды внеуличного транспорта, к которым относятся метрополитен, монорельсовый транспорт, подвесная канатная дорога транспортная, фуникулер транспортный (наземная канатная дорога транспортная). Однако положениями действующей редакции статьи 3 Федерального закона от 14 июня 2012 г. N 67-ФЗ к видам внеуличного транспорта также отнесены легкое метро и внеуличный трамвай. При этом к такому виду транспорта, как внеуличный трамвай, в настоящее время можно отнести Волгоградский скоростной трамвай, который является одним из основных видов городского пассажирского электрического транспорта общего пользования в городе Волгограде, следующий по маршруту регулярного сообщения, имеющий наземные и подземные станции (остановки) (пункт 1 Правил пользования подземными станциями скоростного трамвая в городском округе город-герой Волгоград, утвержденных Решением Волгоградской городской Думы от 5 февраля 2014 г. N 10/223). С учетом положений статей 4 и 5 законопроекта, а также предлагаемых статьей 27 законопроекта изменений в Федеральный закон от 14 июня 2012 г. N 67-ФЗ обозначенные виды транспорта, по мнению Комитета, необоснованно исключаются из указанного перечня и в случае принятия законопроекта не будут являться видами внеуличного транспорта, что приведет к пробелу правового регулирования в отношении этих видов транспорта, что, по нашему мнению, также является недопустимым.

Тем самым необходимо отметить, что положения законопроекта нуждаются в корректировке и требуют существенной доработки.

При этом полагаем, что указанные замечания могут быть учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления полагает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 17179-7 "О внеуличном транспорте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при условии его существенной доработки.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко