Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2016 г. N 77-АПГ16-6 Решение областного суда, которым отказано в признании недействующим пункта 2 части 1 статьи 29 Устава Задонского муниципального района Липецкой области, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2016 г. N 77-АПГ16-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Меркулова В.П. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Тарасова Г.Г. и Гриднева С.Е. на решение Липецкого областного суда от 22 июля 2016 года, которым отказано в удовлетворении их административного иска о признании недействующим пункта 2 части 1 статьи 29 Устава Задонского муниципального района Липецкой области.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Задонского муниципального района Липецкой области (далее - Совет) от 29 мая 2012 года N 397 принят Устав Задонского муниципального района Липецкой области (далее - Устав), который был зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Липецкой области 22 июня 2012 года и опубликован в газете "Задонская правда" 30 июня 2012 года N 74-76.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 Устава полномочия районного Совета прекращаются досрочно в случае принятия районным Советом решения о самороспуске.

С инициативой о самороспуске районного Совета может выступать группа депутатов численностью не менее 1/3 от установленного настоящим Уставом числа депутатов.

Решение о досрочном прекращении полномочий в результате самороспуска принимается 2/3 голосов от установленного настоящим Уставом числа депутатов.

Тарасов Г.Г. и Гриднев С.Е. обратились в суд с административным иском о признании недействующим пункта 2 части 1 статьи 29 Устава, ссылаясь на то, что в результате применения оспариваемой нормы произошло произвольное прекращение деятельности Совета, депутатами которого они являлись, в связи с принятием решения о его самороспуске, что противоречит статьям 12 и 130 Конституции Российской Федерации, статье 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Не указание в Уставе оснований для самороспуска представительного органа местного самоуправления влечет нарушение прав граждан на осуществление местного самоуправления через депутатов, выбранных на определенный срок, а также прав самих депутатов произвольным досрочным самороспуском при отсутствии их виновных действий.

Решением Липецкого областного суда от 22 июля 2016 года в удовлетворении иска отказано.

В апелляционной жалобе Тарасов Г.Г. и Гриднев С.Е. просят отменить решение суда и принять по административному делу новое решение об удовлетворении их административного иска.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии со статьей 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами, в том числе через выборные органы местного самоуправления.

Согласно статье 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, данный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Устав муниципального образования является муниципальным нормативным правовым актом.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 16 статьи 35 названного Федерального закона полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов (часть 17 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Во исполнение предоставленных полномочий представительным органом местного самоуправления Задонского муниципального района Липецкой области принят Устав, пункт 2 части 1 статьи 29 которого оспаривается истцами.

Как следует из материалов дела, 8 сентября 2013 года Тарасов Г.Г. и Гриднев С.Е. избраны депутатами Совета депутатов Задонского муниципального района Липецкой области пятого созыва по одномандатным избирательным округам N 2 и N 4 соответственно, что подтверждается постановлениями территориальной избирательной комиссии Задонского района от 9 сентября 2013 года N 62/5 и N 62/7.

16 сентября 2015 года восемь депутатов Совета из восемнадцати депутатов, установленных частью 3 статьи 21 Устава, инициировали вопрос о самороспуске Совета на основании статьи 29 Устава и в связи с досрочным прекращением полномочий пятнадцати депутатов.

17 сентября 2015 года на внеочередной сессии Совета принято решение N 145 о досрочном прекращении полномочий Совета в связи с самороспуском.

Порядок формирования представительного органа местного самоуправления изменен решением Совета депутатов Задонского муниципального района Липецкой области от 26 июня 2015 года N 115 "Изменения в Устав Задонского муниципального района Липецкой области".

Решением первой организационной сессии Совета депутатов Задонского муниципального района Липецкой области шестого созыва от 24 сентября 2015 года N 1 сформирован Совет депутатов Задонского муниципального района Липецкой области в количестве тридцати шести человек из глав поселений и депутатов Советов депутатов поселений Задонского муниципального района.

Тарасов Г.Г. и Гриднев С.Е. в состав Совета депутатов Задонского муниципального района Липецкой области шестого созыва избраны не были.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Применение пункта 2 части 1 статьи 29 Устава Задонского муниципального района Липецкой области о самороспуске представительного органа муниципального образования повлекло досрочное прекращение депутатских полномочий Тарасова Г.Г. и Гриднева С.Е., что послужило основанием для оспаривания ими нормативного правового акта в указанной части.

Поскольку решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении своих полномочий (самороспуске) напрямую затрагивает интересы входящих в его состав депутатов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Тарасов Г.Г. и Гриднев С.Е. вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании Устава Задонского муниципального района Липецкой области недействующим.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах его полномочий, без нарушений процедуры его принятия и официального опубликования.

Проанализировав вышеназванные положения федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое административными истцами нормативное положение Устава федеральному законодательству не противоречит и их прав на осуществление депутатских полномочий в течение пятилетнего срока, на который они были избраны, не нарушает.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования, которые предусмотрены как частью 16 статьи 35, так и статьей 73 данного Федерального закона.

Одним из оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования является принятие решения о его самороспуске, а порядок принятия такого решения определяется уставом муниципального образования (пункт 1 части 16 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, установив, что порядок принятия решения о самороспуске относится к предмету регулирования устава муниципального образования.

При досрочном прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления должны быть гарантированы возможность судебной проверки соответствующего решения по заявлению выборных лиц, которых оно затрагивает, а также проведение досрочных выборов в установленные законом сроки. Соблюдение этих гарантий является конституционно значимым и в тех случаях, когда досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования осуществлено на основе его собственного решения, т.е. путем самороспуска.

В соответствии со статьей 78 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд в установленном законом порядке.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрена процедура проверки законности решения представительного органа муниципального образования о самороспуске.

Именно при обеспечении возможности судебного контроля за законностью решения представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении своих полномочий путем самороспуска, с одной стороны, и проведении в установленные законом сроки досрочных выборов такого органа - с другой, может быть достигнут баланс между интересами избранных ранее депутатов представительного органа муниципального образования, чьи полномочия были прекращены досрочно вследствие самороспуска, и публичными интересами муниципального образования, связанными с необходимостью формирования без необоснованных промедлений представительного органа нового созыва в целях непрерывности осуществления местного самоуправления.

Представительный орган Задонского муниципального района Липецкой области нового созыва сформирован.

Выводы суда первой инстанции Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит верными, поскольку они основаны на положениях закона и подтверждаются исследованными судом материалами дела.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что законодатель в уставе муниципального образования должен был предусмотреть не только процедуру самороспуска, но и основания, по которым возможен самороспуск представительного органа муниципального образования, а их отсутствие в нормативном правовом акте влечет признание его недействующим, являются необоснованными, поскольку основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования содержатся в части 16 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к которым относится, в том числе, принятие решения о самороспуске. Предметом правового регулирования устава муниципального образования является только порядок принятия такого решения представительным органом муниципального образования.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к проверке фактических обстоятельств самороспуска представительного органа муниципального образования, они не являются предметом проверки при рассмотрении административного дела в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении судом Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" являются несостоятельными, поскольку из материалов дела следует, что гарантии прав муниципального образования соблюдены, так как решением первой организационной сессии Совета депутатов Задонского муниципального района Липецкой области шестого созыва от 24 сентября 2015 года N 1 сформирован новый Совет депутатов.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, а оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе Тарасова Г.Г. и Гриднева С.Е., не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Липецкого областного суда от 22 июля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тарасова Г.Г. и Гриднева С.Е. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Меркулова В.П.

Калинина Л.А.