Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 37671-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы А.К. Луговым, Ш.Ю. Саралиевым (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 37671-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации",
внесенному депутатами Государственной Думы А.К. Луговым, Ш.Ю. Саралиевым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона предусматривается регулирование деятельности "организатора аудиовизуального сервиса в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет". В связи с этим обращаем внимание на следующее.

1. Проект требует существенной доработки в части используемой в нем терминологии, без правильного изложения которой применение проектируемых норм будет невозможным.

Следует дать определение ключевому для проекта понятию "аудиовизуальный сервис", поскольку оно необходимо для правильного определения объекта регулирования (то есть признания сервиса аудиовизуальным сервисом).

Нуждается в уточнении проектируемое понятие "организатор аудиовизуального сервиса", поскольку оно не отвечает критериям ясности, определенности и недвусмысленности правовой нормы (не ясно, что понимается под терминами "формирование аудиовизуальной продукции", "получением аудиовизуальной продукции потребителями" (в проектируемой норме также идет речь о "просмотре аудиовизуальной продукции потребителями", при этом сама продукция распространяется в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет"), не представляется невозможным определить правовое содержание предусматриваемого исключения и его взаимосвязь с проектируемым понятием). Кроме того, с учетом терминологии Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон N 149-ФЗ) усматривается пересечение статуса организатора аудиовизуального сервиса со статусом лиц, указанных в статьях 10.1 и 10.2 Федерального закона N 149-ФЗ (организатор распространения информации в сети "Интернет", владелец сайта и (или) страницы сайта в сети "Интернет").

Также, следует более четко определить содержание термина "аудиовизуальная продукция" (при этом следует учесть, что Федеральный закон от 29.12.1994 N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" понимает под аудиовизуальной продукцией кино-, видео-, фоно-, фотопродукцию и ее комбинации, созданные и воспроизведенные на любых видах носителей, а Гражданский кодекс Российской Федерации (статья 1263) использует термин "аудиовизуальное произведение", под которым понимает произведение, состоящее из зафиксированной серии связанных между собой изображений (с сопровождением или без сопровождения звуком) и предназначенное для зрительного и слухового (в случае сопровождения звуком) восприятия с помощью соответствующих технических устройств).

Обращаем внимание на некорректность терминов "специально охраняемая законом тайна", "структура собственности" (проектируемый пункт 1 части 4 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ, часть 2 статьи 5 проекта).

Положение проекта, согласно которому "совокупность аудиовизуальной продукции считается предназначенной для просмотра и (или) получения потребителями, находящимися на территории Российской Федерации, если она предоставляется им за плату или при условии просмотра рекламы, направленной на привлечение внимания потребителей, находящихся на территории Российской Федерации" (абзац 2 части 1 проектируемой статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ) следует уточнить в целях устранения в проектируемой норме логической ошибки (платность предоставления аудиовизуального произведения потребителю и просмотр (субъективный фактор) им соответствующей рекламы не могут указывать на его местонахождение).

2. Проект федерального закона предусматривает ведение реестра аудиовизуальных сервисов (далее - Реестр), однако не определяет его статус, цели создания и ведения, а также правовые последствия нахождения в нем соответствующей информации.

3. Проектируемые основания включения аудиовизуального сервиса в Реестр (часть 2 проектируемой статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ) нуждаются в уточнении. При этом следует учесть, что доступ к аудиовизуальным сервисам может осуществляться с использованием технологий, позволяющих изменять информацию о местонахождении пользователя сети "Интернет" (в этой связи не ясно, как будет обеспечиваться объективность информации о количестве посещений конкретного аудиовизуального сервиса именно российскими пользователями сети "Интернет"). С учетом глобального характера сети "Интернет" (зайти на соответствующий сайт может любое лицо из любой точки мира, в рамках российской сегмента сети "Интернет" не существует ограничений по просмотру легальных российских сайтов) также не ясно, как установить факт преимущественного предназначения аудиовизуального сервиса для пользователей, находящихся на территории одного субъекта Российской Федерации. Кроме того, с учетом конституционных положений о федеративном устройстве Российской Федерации проектируемые основания поглощают друг друга. Не ясна взаимосвязь словосочетания "включая рассмотрение соответствующих обращений органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций или граждан" с основаниями для включения в Реестр.

4. Проектируемые положения абзацев 1 и 3 части 2 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ нуждаются в соотнесении, поскольку основанием включения аудиовизуального сервиса в Реестр является количество пользователей аудиовизуального сервиса.

5. В соответствии с проектируемым абзацем 5 части 2 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ при определенных условиях (посещаемость аудиовизуального сервиса на протяжении определенного срока становится ниже значений, установленных абзацем 1 части 2 этой статьи Федерального закона N 149-ФЗ) аудиовизуальный сервис исключается из Реестра. Исключение из Реестра может осуществляться как по заявлению организатора аудиовизуального сервиса, так и при отсутствии такого заявления, однако в разные сроки. Это противоречит общеправовому принципу законности (если отпали основания для нахождения аудиовизуального сервиса в Реестре, то он должен быть из него исключен). При этом исключение аудиовизуального сервиса из Реестра должно осуществляться в том же порядке, что и его включение в Реестр (соответствующий федеральный орган исполнительной власти фиксирует на протяжении определенного срока снижение посещаемости аудиовизуального сервиса ниже значений, установленных абзацем 1 части 2 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ и на этом основании самостоятельно исключает аудиовизуальный сервис из Реестра, уведомляя при этом организатора аудиовизуального сервиса).

6. Проектом устанавливается ограничение для определенных категорий лиц выступать в качестве организатора аудиовизуального сервиса (проектируемая часть 3 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ), что требует обоснования. При этом спорным представляется требование о запрете выступать в качестве организатора аудиовизуального сервиса, например, иностранному юридическому лицу или иностранному гражданину с учетом того, что деятельность по распространению аудиовизуальной продукции может осуществляться указанным лицом из-за рубежа. Кроме того, положения части 3 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ представляются нереализуемыми в отношении указанных лиц. Проектом также не определяются цели введения указанного ограничения, которые вряд ли соотносятся с целями, при которых допускается ограничение гражданских прав (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Проектом предусматривается, что решением Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (далее - Правительственная комиссия) соответствующим лицам может быть разрешено выступать в качестве организатора аудиовизуального сервиса. Указанное решение принимается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. В целях недопущения установления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил полагаем необходимым на уровне федерального закона определить критерии, которыми должна руководствоваться Правительственная комиссия при принятии соответствующего решения. Замечание аналогичного характера касается положений проектируемого абзаца 3 части 2 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ о принятии соответствующим органом решения о продлении срока предоставления документов, свидетельствующих о соблюдении требований части 3 рассматриваемой статьи Федерального закона N 149-ФЗ.

7. В связи с положениями абзаца 6 проектируемой части 3 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ следует уточнить взаимосвязь между осуществлением соответствующими хозяйственными обществами видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и статусом указанных обществ, как организаторов аудиовизуальных сервисов.

С учетом содержания проектируемого абзаца 7 части 3 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ (требования указанной части 3 не распространяются на организаторов аудиовизуальных сервисов, предоставляющих доступ преимущественно к аудиовизуальной продукции, размещаемой пользователями сети "Интернет" - физическими лицами) следует уточнить наименование указанного в проектируемой норме нормативного акта (порядок и критерии определения преимущественного "содержания" аудиовизуальной продукции, размещаемой пользователями сети "Интернет" - физическими лицами в аудиовизуальных сервисах), утверждаемого соответствующим федеральным органом исполнительной власти. При этом полагаем необходимым отразить указанные критерии непосредственно в тексте проектируемой статьи Федерального закона N 149-ФЗ.

8. В связи с содержащимися в проектируемом пункте 1 части 4 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ обязанностями организатора аудиовизуального сервиса следует учесть, что его содержание покрывается положениями части 6 статьи 10 Федерального закона N 149-ФЗ, которой уже установлен запрет на распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность.

Несмотря на наличие аналогичных положений в Федеральном законе N 149-ФЗ в отношении проектируемых в пунктах 2 и 3 части 4 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ обязанностей организатора аудиовизуального сервиса следует учесть, что он является частным лицом и не обладает теми же возможностями проверки достоверности информации, какими обладают государственные органы в силу своего статуса (организатор аудиовизуального сервиса не должен выполнять функции государственного органа). Вероятно, следует говорить об удалении организатором аудиовизуального сервиса соответствующей информации только при предоставлении пользователем официальных документов государственных органов, муниципальных органов (например, вступившего в законную силу решения суда, иного акта государственного органа и других официальных документов), установивших недостоверность соответствующей информации (соответствующую оговорку возможно сделать в проектируемом пункте 4 части 5 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ). При сохранении в тексте проекта проектируемого пункта 2 части 4 статьи 10.5 Федерального закона 149-ФЗ в нем следует предусмотреть исключение, аналогичное исключению, содержащемуся в части 1 статьи 10.3 Федерального закона N 149-ФЗ (по требованию пользователя не должна удаляться информация о событиях, содержащих признаки уголовно наказуемых деяний, сроки привлечения к уголовной ответственности по которым не истекли, и информация о совершении соответствующим лицом преступления, по которому не снята или не погашена судимость).

В проектируемом пункте 5 части 4 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ следует уточнить, о каком сайте в сети "Интернет" идет речь (это непосредственно аудиовизуальный сервис или иной сайт).

9. В проектируемых подпунктах "а" и "б" пункта 1 части 5 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ следует учесть, что пользователь может не иметь адреса электронной почты, а в проектируемом пункте 3 части 5 рассматриваемой статьи Федерального закона N 149-ФЗ учесть, что речь идет о направлении соответствующего требования организатору аудиовизуального сервиса (последнее замечания также относится к положениям проектируемой части 12 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ).

10. Проектируемая часть 10 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ не соотносится с проектируемым пунктом 1 части 4, проектируемыми частями 12, 13, 15 указанной статьи и нормой части 6 статьи 10 Федерального закона N 149-ФЗ в части выполнения возложенных на организатора аудиовизуального сервиса соответствующих обязанностей и последствиями их невыполнения.

11. Положения проектируемого пункта 4 части 11 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ нуждаются в уточнении в части предоставления "иными лицами" информации, необходимой для ведения Реестра, поскольку представленная редакция устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. Кроме того, следует согласовать проектируемые положения пункта 6 части 11 и части 15 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ в части последовательности действий соответствующего федерального органа исполнительной власти по ограничению доступа к аудиовизуальному сервису. Также необходимо соотнести проектируемые абзац 4 пункта 6 части 11 и часть 3 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ (Правительственная комиссия может принять иное решение).

12. В проектируемой части 12 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ следует соотнести положения абзацев 1 и 2 с учетом того, что направление требования связывается с фактом обнаружения в информационно-телекоммуникационной сети, в том числе сети "Интернет", соответствующей информации. Кроме того, проектом не определяется порядок исполнения указанного требования, а также оно не взаимосвязано с положениями части 15 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ об ограничении оператором связи доступа к соответствующему аудиовизуальному сервису.

13. Положения проектируемой части 14 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ следует согласовать с положениями части 2 этой статьи Федерального закона N 149-ФЗ в отношении лиц, которым направляется соответствующее уведомление. При этом с учетом содержания проектируемых частей 2 и 3 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ не ясна цель направления указанного уведомления провайдеру хостинга или иному лицу одновременно с направлением его организатору аудиовизуального сервиса (ограничения доступа к аудиовизуальному сервису может не произойти).

14. В проектируемой части 15 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ следует уточнить, о каких "иных лицах" и о каком "вступившем в законную силу решении суда" идет в ней речь.

15. В связи с проектируемыми изменениями Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" следует учесть положения статьи 14 указанного Федерального закона, устанавливающей особенности распространения информации посредством информационно-телекоммуникационных сетей.

16. Проектом предлагается внести изменения в статью 19.7.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), предусматривающие административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, организатором аудиовизуального сервиса в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", сведений либо представление в указанный орган заведомо недостоверных сведений. Поскольку предлагаемая редакция проектируемой части 3 статьи 10.5 Федерального закона N 149-ФЗ предусматривает изъятия, согласно которым требования настоящей части не распространяются на организаторов аудиовизуальных сервисов, являющихся хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, и организаторов аудиовизуальных сервисов, предоставляющих доступ преимущественно к аудиовизуальной продукции, размещаемой пользователями сети "Интернет" - физическими лицами, в проектируемой части 3 статьи 19.7.10 КоАП РФ должна быть предусмотрена соответствующая оговорка.

На основании изложенного полагаем, что проект нуждается в существенной доработке.

Заместитель начальника управления

Г.А. Мартьянов